Il ritardo amministrativo nel ricongiungimento familiare tra tutela effettiva e negazione del risarcimento del danno

La vicenda processuale e l’ordine di rilascio del visto

La sentenza resa dal Tribunale di Roma il 16 luglio 2025 si inserisce nel solco di una giurisprudenza ormai consolidata in materia di ricongiungimento familiare, riaffermando con chiarezza il carattere vincolato del rilascio del visto per motivi familiari una volta accertata la sussistenza dei requisiti di legge. Il caso sottoposto all’attenzione del Tribunale riguardava un cittadino straniero regolarmente soggiornante in Italia, affetto da gravi patologie e riconosciuto invalido civile con totale e permanente inabilità lavorativa 100%, che aveva richiesto il ricongiungimento con la moglie e il figlio minore. A fronte del rilascio tardivo del nulla osta e di un protratto ritardo consolare nel rilascio del visto, il ricorrente aveva adito il giudice civile chiedendo, da un lato, l’ordine di immediato rilascio dei visti e, dall’altro, il risarcimento del danno non patrimoniale derivante dalla prolungata separazione familiare.

Sotto il primo profilo, la decisione appare pienamente condivisibile. Il Tribunale ha correttamente ricostruito il procedimento di ricongiungimento familiare come procedimento unitario a struttura bifasica, chiarendo che il rilascio del nulla osta da parte dello Sportello Unico esaurisce definitivamente la verifica dei requisiti oggettivi e soggettivi del richiedente, mentre alla rappresentanza consolare compete esclusivamente un controllo formale e documentale, da esercitarsi entro il termine perentorio di 30 giorni previsto dall’art. 6, comma 5, del d.P.R. n. 394 del 1999. In tale prospettiva, l’inerzia protratta dell’amministrazione consolare è stata qualificata come illegittima, non potendo il ritardo essere giustificato né da prassi organizzative interne né dal ricorso a soggetti esterni incaricati della gestione delle domande.

Il giudice ha inoltre escluso che la fissazione tardiva di un appuntamento potesse determinare la cessazione della materia del contendere, valorizzando correttamente la distinzione tra mera attività preparatoria e conclusione effettiva del procedimento amministrativo. Ne deriva un’affermazione di principio di particolare rilievo sistematico: il diritto all’unità familiare, una volta positivamente scrutinato nella sua dimensione sostanziale, non può essere compresso attraverso inerzie amministrative di fatto, pena la violazione degli obblighi di buona fede, correttezza e leale collaborazione che devono orientare l’azione della pubblica amministrazione. Più nel dettaglio, Il Giudice ha affermato che “la dichiarazione del MAECI di aver fissato un appuntamento per il 17.07.2025 non può configurare una cessazione della materia del contendere, in quanto l’appuntamento è stato fissato per la presentazione della domanda e non per il rilascio del visto, e la domanda di visto era già stata regolarmente presentata oltre un anno prima. La pretesa del ricorrente non si risolve nella sola richiesta di appuntamento, ma nel rilascio effettivo del visto d’ingresso e nella domanda di accertamento della responsabilità dell’amministrazione per il ritardo”, ordinando di rilasciare i visti “entro e non oltre il termine di 30 gg previsto dall’art. 6 comma 5 dpr 394-99 decorrente dalla notificazione della presente sentenza.”

L’illegittimo rigetto della domanda risarcitoria

Di segno opposto, invece, appare la decisione nella parte in cui rigetta la domanda di risarcimento del danno non patrimoniale. Pur avendo accertato l’illegittimità del ritardo e l’assenza di cause ostative imputabili al ricorrente, il Tribunale ha ritenuto non adeguatamente provata la compromissione della sfera relazionale e affettiva dell’istante, affermando che non sarebbero stati forniti elementi sufficienti in ordine alla concreta incidenza della separazione familiare né alle dinamiche pregresse del nucleo familiare.

Tale impostazione solleva rilevanti perplessità sotto il profilo sistematico e probatorio. In primo luogo, essa sembra sovrapporre impropriamente l’onere di allegazione con un onere di prova diretta e analitica del pregiudizio non patrimoniale, in contrasto con i principi ormai consolidati secondo cui il danno da lesione di diritti fondamentali può essere accertato anche in via presuntiva, sulla base delle massime di esperienza e della natura del diritto inciso. La prolungata e ingiustificata privazione della convivenza con il coniuge e con un figlio minore, soprattutto in presenza di una condizione di grave vulnerabilità sanitaria accertata, costituisce un fatto oggettivamente idoneo a fondare una presunzione di sofferenza morale ed esistenziale, senza che sia necessario ricostruire analiticamente le modalità del rapporto familiare antecedente alla separazione.

In secondo luogo, la motivazione appare internamente contraddittoria nella parte in cui, dopo aver affermato che l’amministrazione può sottrarsi alla responsabilità solo dimostrando rigorosamente l’esistenza di cause oggettive e non imputabili, valorizza in senso escludente mere ipotesi astratte relative al sovraccarico di lavoro delle sedi consolari. Così argomentando, il giudice finisce per attribuire rilievo a circostanze non provate e, soprattutto, per ribaltare l’onere della prova a carico del ricorrente, chiamato a dimostrare l’inesistenza di una causa di forza maggiore mai dedotta né dimostrata dall’amministrazione resistente.

La scelta di negare il ristoro del danno non patrimoniale appare, inoltre, difficilmente conciliabile con il riconoscimento espresso della lesione del diritto all’unità familiare, diritto di rango costituzionale e sovranazionale, tutelato dagli articoli 2, 29 e 30 della Costituzione, dall’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. In tale contesto, la compressione prolungata e ingiustificata del diritto alla vita familiare non può essere ridotta a un mero inconveniente procedimentale, ma integra una lesione autonoma suscettibile di ristoro, la cui gravità deve essere valutata anche in relazione alla durata del ritardo e alle condizioni personali del soggetto interessato.

Il Progetto Annick e il contenzioso strategico

La sentenza in commento, pur muovendosi correttamente sul piano dell’accertamento dell’illegittimità amministrativa e della tutela in forma specifica, mostra dunque un approccio eccessivamente restrittivo nella valutazione del danno conseguenza, rischiando di svuotare di effettività la tutela risarcitoria nei casi in cui la violazione incida su diritti fondamentali della persona. Proprio la natura relazionale ed esistenziale del pregiudizio derivante dalla separazione familiare imporrebbe, invece, un utilizzo coerente dello strumento presuntivo e una liquidazione equitativa del danno, in linea con l’evoluzione più recente della giurisprudenza di legittimità e di merito (da ultimo Sezioni Unite della Corte di Cassazione, ordinanza n. 5992/2025, pubblicata il 06/03/2025 e Tribunale di Roma, sentenza del 20 maggio 2025 e sentenza dell’8 aprile 2025).

In definitiva, la decisione del Tribunale di Roma rappresenta un significativo passo avanti nella riaffermazione dell’obbligo dell’amministrazione di concludere tempestivamente i procedimenti di ricongiungimento familiare, ma lascia irrisolto il nodo centrale dell’effettività della tutela risarcitoria. È proprio su questo terreno che si gioca, oggi, la capacità dell’ordinamento di garantire una protezione piena e non meramente formale del diritto all’unità familiare, soprattutto quando esso si intreccia con condizioni di particolare fragilità personale e con l’interesse superiore del minore.

Per tali ragioni, nell’ambito del progetto “Annick. Per il diritto all’unità familiare“, si è deciso di impugnare la sentenza in commento per ottenere il riconoscimento anche del diritto al risarcimento. Il ricorrente è inoltre tra i promotori principali della class action contro i ritardi del MAECI nel rilascio dei visti per motivi familiari, parimenti promossa nell’ambito del progetto Annick.

Prosegue, dunque, l’impegno per un contenzioso strategico, sia individuale che collettivo, che mira a superare una concezione meramente assistenziale della tutela dei diritti, riconoscendo alle cittadine e ai cittadini con background migratorio il ruolo di soggetti attivi nella rivendicazione e nell’esercizio dei propri diritti.

Tribunale di Roma, sentenza del 16 luglio 2025

Il progetto “Annick. Per il diritto all’unità familiare” è sostenuto con i Fondi dell’Otto per Mille della Chiesa Valdese.