La procedura per il ricongiungimento e la coesione familiare: aspetti operativi

La procedura di ricongiungimento familiare è fortemente condizionata dalle prassi della pubblica amministrazione. In questo contesto, l’operatore o l’operatrice assume un ruolo chiave di orientamento. Un ruolo che richiede competenza tecnica, attenzione alla dimensione umana delle situazioni e capacità di lettura sistemica del quadro normativo.

Questa scheda nasce sulla base dell’incontro formativo realizzato nell’ambito del progetto Annick. Per il diritto all’unità familiare con l’obiettivo di fornire strumenti operativi concreti, coerenti con alcuni principi guida fondamentali del progetto, tra cui quelli di evitare un rigetto formale della domanda e garantire un accompagnamento consapevole e tempestivo lungo tutto il procedimento.

A. Ricongiungimento familiare: struttura della procedura e snodi amministrativi

La procedura di ricongiungimento familiare si articola in più fasi, che coinvolgono autorità diverse e producono effetti giuridici distinti.

La domanda viene presentata tramite Portale Servizi ALI alla Prefettura competente.
(N.B.: si consiglia di rivolgersi ad un CAF o Patronato di esperienza comprovata). 

Da questo momento decorre il termine entro il quale l’amministrazione deve pronunciarsi sul rilascio del nulla osta, termine che, per effetto delle ultime modifiche normative, è attualmente di 150 giorni.

Qualora la Prefettura ritenga che non sussistano i requisiti necessari, dovrebbe attivare il preavviso di rigetto ex art. 10-bis, consentendo al richiedente di integrare la documentazione mancante. In assenza di integrazione, viene emesso un decreto di rigetto, impugnabile davanti al tribunale ordinario.

Nel caso in cui la Prefettura non rilasci il nulla osta entro il termine previsto, si ritiene possibile che il familiare si presenti direttamente al Consolato con la ricevuta di accettazione della domanda, per richiedere il visto per motivi familiari.
Il nulla osta ha una validità di sei mesi.

Richiesta nulla osta presso la Prefettura competente

1. Requisiti da dimostrare

1.1 Permessi con cui è possibile richiedere il ricongiungimento:

• permesso di soggiorno per lavoro subordinato o per lavoro autonomo, di durata non inferiore a un anno;
• permesso per asilo politico;
• permesso per protezione sussidiaria;
• permesso per motivi di studio, per motivi religiosi;
• permesso per motivi familiari;
• permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo;
• permesso per attesa cittadinanza.

N.B.: il possesso della ricevuta di richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno abilita all’inoltro della domanda di nulla osta al ricongiungimento familiare.

1.2 Quali familiari si possono ricongiungere:

• Il coniuge, purché non legalmente separato, di età non inferiore a diciotto anni e non coniugato con altro soggetto regolarmente soggiornante in Italia.
• I figli minori, anche del coniuge o nati fuori dal matrimonio, purché non coniugati. È necessario il consenso dell’altro genitore, se esistente. I minori adottati, affidati o sottoposti a tutela sono equiparati ai figli.
• I figli maggiorenni a carico, qualora, per ragioni oggettive legate al loro stato di salute, non siano in grado di provvedere alle proprie esigenze essenziali di vita e siano affetti da invalidità totale (100%).
• I genitori a carico, a condizione che non abbiano altri figli nel Paese di origine o di provenienza e non siano coniugati con altro soggetto regolarmente soggiornante in Italia.
• I genitori ultrasessantacinquenni, qualora gli altri figli siano impossibilitati a provvedere al loro sostentamento per documentati e gravi motivi di salute, e non siano coniugati con altro soggetto regolarmente soggiornante in Italia.
• Il genitore naturale di un figlio minore regolarmente soggiornante in Italia, purché dimostri la disponibilità di un alloggio idoneo e di un reddito adeguato, secondo quanto previsto dalla normativa sul ricongiungimento. Ai fini della verifica di tali requisiti, si tiene conto anche della situazione dell’altro genitore.
• Gli ascendenti diretti di primo grado di un minore non accompagnato titolare dello status di rifugiato.

1.3 Requisito reddituale

Il richiedente deve disporre di un reddito annuo da fonti lecite non inferiore a:

• importo dell’assegno sociale
• aumentato della metà per ogni familiare da ricongiungere

A titolo esemplificativo:

• 1 familiare (anche se minore di 14 anni): € 7.101,12 + € 3.550,56 = € 10.651,68
• 2 familiari: € 14.202,24
• 3 familiari: € 17.752,80
• 4 familiari: € 21.303,36
• 2 o più figli minori di 14 anni: € 14.202,24 (soglia fissa per i figli piccoli)

Documenti da allegare:

• Lavoratori/trici dipendenti: Ultima dichiarazione dei redditi (oppure Certificazione Unica); fotocopia del contratto di lavoro (Unilav)/lettera di assunzione; ultima busta paga o fotocopia autenticata del libro paga; modello S3 da cui risulti l’attuale rapporto di lavoro, documento di identità del datore di lavoro. Se il rapporto di lavoro è iniziato da meno di un anno, per cui il lavoratore non è in possesso della dichiarazione dei redditi, l’autocertificazione del datore di lavoro dovrà contenere anche l’indicazione del reddito presunto del lavoratore. 
• Lavoratori/trici domestici/che: Ultima dichiarazione dei redditi (o, in assenza, comunicazione di assunzione al Centro per l’Impiego/Denuncia rapporto di lavoro INPS); bollettino di versamento dei contributi INPS relativi al trimestre precedente alla data di presentazione della domanda; modello S3 da cui risulta l’attuale rapporto di lavoro; documento di identità del datore di lavoro. 
• Lavoratori/trici autonomi/e:
  Ditta individuale→ Certificato di Iscrizione alla Camera di Commercio; Fotocopia attribuzione P. IVA; fotocopia licenza comunale ove prevista, mod. Unico più ricevuta di presentazione (se l’attività è stata avviata da più di un anno) o una relazione contabile redatta dal commercialista relativa all’intero periodo lavorativo (se l’attività è stata avviata da meno di un anno); bilancino relativo al periodo dal 1° gennaio dell’anno in corso alla data di presentazione della domanda, timbrato e sottoscritto dal professionista che lo ha redatto, copia del documento di identità del professionista e del tesserino dell’ordine.
  Società→ Visura camerale della società di data recente; fotocopia attribuzione Partita IVA della società; mod. Unico più ricevuta di presentazione (se l’attività è stata avviata da più di un anno) o una relazione contabile redatta dal commercialista relativa all’intero periodo lavorativo (se l’attività è stata avviata da meno di un anno); bilancino relativo al periodo dal 1° gennaio dell’anno in corso alla data di presentazione della domanda, timbrato e sottoscritto dal professionista che lo ha redatto, copia del documento di identità del professionista e del tesserino dell’ordine.
  Collaborazione a progetto→ Fotocopia contratto di lavoro a progetto nel quale siano indicati la durata della prestazione di lavoro ed il corrispettivo; dichiarazione del committente da cui risulti l’attualità del contratto di lavoro a progetto; dichiarazione di gestione separata all’INPS; fotocopia mod. Unico.
  Socio lavoratore→ Visura camerale della cooperativa; fotocopia attribuzione partita IVA della cooperativa; dichiarazione del presidente della cooperativa da cui risulta l’attualità del rapporto di lavoro; fotocopia del libro soci; mod. unico.
  Liberi professionisti→ iscrizione all’albo; mod. unico con ricevuta di presentazione.

Questioni critiche sul reddito:

• È ammesso il giudizio prognostico sul reddito futuro (giurisprudenza consolidata).
• La piattaforma consente:
  • inserimento di CUD
  • indicazione del reddito mensile

Attenzione alla strategia di caricamento:

• In alcuni casi può essere preferibile allegare solo l’ultima busta paga, per evitare rigetti automatici basati su CUD pregressi insufficienti.
• La Prefettura tende spesso a valutazioni sommarie (rigetti de plano).

Tipologie di reddito problematiche:

• disoccupazione
• lavoro stagionale
• collaborazione occasionale

In questi casi è utile richiamare:

• la Direttiva europea sul ricongiungimento familiare, che parla di risorse economiche stabili e regolari e non solo di reddito.

Cumulo dei redditi:

• generalmente ammesso il cumulo con il familiare convivente;
• molto più complesso il cumulo con familiari non conviventi (alto rischio contenzioso).

1.4 Requisito alloggiativo

Il richiedente deve dimostrare la disponibilità di un alloggio idoneo, conforme ai requisiti igienico-sanitari.
Requisiti minimi indicativi (N.B. questi possono variare nelle Province Autonome di Trento e Bolzano)

• altezza minima: 2,70 m
• superficie:
  • 1 persona: 14 mq
  • 2 persone: 28 mq
  • 3 persone: 42 mq
  • 4 persone: 56 mq
  • +10 mq per ogni persona aggiuntiva

Ulteriori requisiti:

• riscaldamento nei locali freddi
• servizi igienici adeguati con finestra o areazione forzata

Documentazione

In caso di affitto:

• contratto di locazione
• certificato di idoneità alloggiativa
• cessione di fabbricato
• Modello S2 (consenso del proprietario)

In caso di proprietà:

• atto di compravendita
• certificato di idoneità alloggiativa

Minori sotto i 14 anni:

• utilizzo del Modello S1
• non è richiesto il certificato di idoneità alloggiativa

Criticità frequenti

• Tempi molto lunghi per il rilascio del certificato (in alcune città fino a un anno).
• In molte Prefetture il certificato è considerato indispensabile: la sola ricevuta di richiesta può portare a rigetto.

Indicazione operativa:

• Avviare la richiesta di idoneità con largo anticipo.
• Valutare la possibilità di indicare un alloggio diverso da quello del richiedente.

1.5 Ulteriore requisito per genitori ultrasessantacinquenni: 

• Per il ricongiungimento dei genitori di età superiore ai 65 anni, è necessaria una dichiarazione di “Impegno assicurativo” a sottoscrivere una polizza assicurativa sanitaria (o altro titolo idoneo) a garantire la copertura di tutti i rischi nel territorio nazionale, in favore degli stessi.
  La normativa, contenuta nell’art 29, comma 3, lettera b-bis del TU Immigrazione, stabilisce che chi richiede il ricongiungimento debba garantire al genitore una copertura sanitaria adeguata. La polizza deve garantire la copertura per infortuni, malattie e spese di rimpatrio.
  Questa può avvenire in due modi:
  • tramite la stipula di una polizza assicurativa privata;
  • tramite l’iscrizione volontaria al SSN, con il pagamento di un contributo annuale. Per procedere, è necessario recarsi alla ASL di residenza o domicilio.

Eccezioni per titolari di protezione internazionale (status di rifugiato e protezione sussidiaria)

Per i titolari di protezione internazionale:

• non è richiesto dimostrare il requisito del reddito
• non è richiesto dimostrare il requisito dell’alloggio

Tuttavia:

• è comunque necessario indicare un luogo certo dove i familiari andranno a vivere
• la sola residenza fittizia può generare problemi nella prassi

Indicazione operativa:

• supportare l’utente nell’individuazione di una soluzione abitativa
• attivare per tempo servizi sociali ed enti territoriali

2. Esito della fase in Prefettura

• Dopo l’invio, il portale rilascia la ricevuta entro 24 ore
• Qualora la documentazione risultasse incompleta, la Prefettura dovrebbe richiedere un’integrazione
• Termine per il rilascio del nulla osta: 150 giorni

Preavviso di rigetto (art. 10-bis L. 241/90)

• consente integrazione documentale
• fondamentale per attivare una interlocuzione amministrativa

Silenzio della Prefettura

• decorso il termine, il familiare può presentarsi al Consolato con la ricevuta

Fase consolare: rilascio del visto

La seconda fase della procedura si svolge presso il Consolato italiano competente per il luogo in cui si trova il familiare da ricongiungere.

In questa fase devono essere provati i requisiti soggettivi, in particolare il legame di parentela, attraverso certificati di nascita, matrimonio o altra documentazione idonea, che devono essere tradotti, legalizzati e apostillati. In presenza di dubbi, il Consolato può richiedere un test del DNA per i figli, il cui costo è a carico del richiedente.

Una volta superata questa fase, il Consolato ha 30 giorni per il rilascio del visto di ingresso per motivi familiari.

Oggetto della verifica:

• requisiti soggettivi
• legame familiare

Documenti:

• certificati di nascita
• certificati di matrimonio
• certificazioni mediche (se necessarie)

Tutti i documenti devono essere tradotti, legalizzati e validati dall’autorità consolare italiana del Paese di appartenenza e/o di provenienza del familiare:

Dobbiamo distinguere tra Legalizzazione e Apostille, la scelta dipende dal fatto che il Paese d’origine abbia o meno firmato la Convenzione dell’Aia del 1961.

• Paesi aderenti (Apostille): È una procedura semplificata. Il familiare deve recarsi presso l’autorità interna competente del suo Paese e farsi apporre sul retro del certificato originale un timbro speciale chiamato, appunto, Apostille.
• Paesi NON aderenti (Legalizzazione Consolare): È una procedura doppia. Il documento deve prima essere certificato dal Ministero degli Esteri locale e poi portato fisicamente all’Ambasciata o al Consolato Italiano in quel Paese, che apporrà un secondo timbro di legalizzazione.

Un documento straniero, anche se apostillato, non può essere letto dalle autorità italiane se non è tradotto→ Molte Ambasciate italiane hanno una lista di “traduttori di riferimento”. Il traduttore prepara la traduzione e poi l’Ambasciata stessa certifica che la traduzione è conforme all’originale (pagando le percezioni consolari).

Test del DNA:

• richiesto in caso di dubbi sulla genitorialità
• a carico del richiedente

Accesso alla procedura:

• spesso gestito tramite agenzie esterne (VFS, BLS, Alma ecc.)
• frequente indisponibilità di appuntamenti

Indicazioni operative fondamentali:

• registrarsi subito sulle piattaforme
• documentare ogni tentativo (screenshot, video con data e ora ben visibili)
• inviare PEC/email all’Ambasciata
• interrompere così il termine di validità del nulla osta (6 mesi)

Ingresso in Italia e permesso di soggiorno

Dopo l’ingresso in Italia, entro otto giorni il familiare dovrebbe dichiarare l’avvenuto ingresso presso la Prefettura. Nella prassi, l’appuntamento può essere fissato con forte ritardo; per questo viene consigliato l’invio di una comunicazione formale che attesti l’ingresso e la richiesta di appuntamento.

Successivamente viene rilasciato il kit postale per la richiesta del permesso di soggiorno per motivi familiari, che viene trasmesso alla Questura.
Il permesso ha durata pari a quella del permesso del familiare richiedente ed è convertibile in permesso per motivi di lavoro.

• Entro 8 giorni dall’ingresso: comunicazione alla Prefettura
• Entro 48 ore dall’arrivo sul territorio nazionale è necessario informare l’Autorità di P.S. L’ospitante il ricongiunto deve darne comunicazione in Questura

Indicazione operativa:

• inviare PEC alla Prefettura dichiarando l’avvenuto ingresso

Successivamente:

• rilascio del kit postale
• richiesta del permesso di soggiorno per motivi familiari
• durata pari a quella del permesso del familiare ricongiungente
• permesso convertibile in lavoro

Criticità operative, prassi e incertezze applicative

Accanto alla struttura formale della procedura, emergono criticità ricorrenti, che incidono in modo determinante sull’effettività del diritto all’unità familiare.

1. Validità del nulla osta e problemi di decorrenza

Il tema della validità del nulla osta emerge come uno dei principali nodi critici.

In caso di rettifiche (ad esempio errori su nome e cognome) la Prefettura ha talvolta emesso un nuovo nulla osta con nuova data, pur mantenendo lo stesso numero.
Diversamente, nei casi di cambio dell’ambasciata competente (ad esempio per chiusura della sede), la prassi sembra orientata a non aggiornare la data, con conseguente decorrenza dalla data originaria.

Questa incertezza pone i richiedenti in una situazione di forte vulnerabilità temporale, soprattutto quando il ritardo non è imputabile alla loro inerzia.

2. Accesso alla procedura consolare e ruolo delle agenzie esternalizzate

In molti Paesi, l’accesso alle ambasciate italiane per la richiesta del visto è stato esternalizzato a soggetti privati. Nella prassi, risulta spesso impossibile ottenere un appuntamento tramite i portali di queste agenzie, per assenza di slot disponibili.

Per questo viene consigliato di:

• documentare i tentativi di accesso (screenshot, video con data e ora visibili);
• inviare PEC o email alle ambasciate allegando la documentazione.

Queste comunicazioni assumono rilievo sia come prova dell’attivazione del richiedente, sia in relazione alla validità temporale del nulla osta.

3. Chiusura delle ambasciate e accesso ai Paesi terzi

La chiusura di alcune sedi consolari (ad esempio Teheran) obbliga i familiari a recarsi in Paesi terzi. Questo comporta ulteriori ostacoli:

• necessità di ottenere visti di ingresso nel Paese terzo;
• aumento dei costi;
• intermediazioni informali e richieste economiche elevate.

In alcuni casi, il codice dell’appuntamento presso la sede dell’agenzia esternalizzata è stato riconosciuto come titolo temporaneo per l’ingresso nel Paese terzo, ma si tratta di soluzioni contingenti e non generalizzabili.

4. Tracciabilità, pressione amministrativa e contenzioso

Importanza di monitorare e tracciare l’operato dell’amministrazione:

• solleciti;
• mail;
• PEC;
• accessi informali;
• raccolta sistematica delle prove dei tentativi effettuati.

Screenshot e registrazioni dei tentativi di accesso sono stati utilizzati con successo anche in sede giudiziaria.
L’inerzia amministrativa, sia nella fase prefettizia sia in quella consolare o di Questura, è descritta come una delle principali cause di allungamento dei tempi e di frustrazione per le persone coinvolte.

5. Impatto umano

Accanto agli aspetti procedurali, va richiamata la dimensione umana della procedura: attese prolungate, ansia, frustrazione e senso di ingiustizia.
È fondamentale che operatori e operatrici mantengano chiarezza nelle informazioni, trasparenza sulle tempistiche e un approccio consapevole del carico emotivo che la procedura comporta.

B. Coesione familiare – familiari già presenti sul territorio

1. Differenza tra ricongiungimento familiare e coesione familiare

• Ricongiungimento familiare: riguarda l’ingresso in Italia di un familiare che si trova all’estero; prevede la richiesta di nulla osta alla Prefettura e, successivamente, il rilascio del visto da parte dell’autorità consolare.
  
• Coesione familiare: riguarda invece il caso in cui il familiare per cui si chiede l’unità familiare è già presente sul territorio nazionale.

La coesione familiare è un istituto “analogo” al ricongiungimento familiare, inserito nella più ampia tutela del diritto all’unità familiare, con la differenza qualificante della presenza già avvenuta del familiare in Italia.

2. Presupposti soggettivi e ambito di applicazione

• I soggetti che possono essere ricongiunti o ammessi alla coesione sono gli stessi previsti per il ricongiungimento familiare.
  
• La coesione familiare può essere richiesta quando il familiare:
  • è già presente in Italia;
  • è regolarmente soggiornante, oppure
  • è entrato con un visto scaduto da non oltre 12 mesi.

Il dato normativo formale circoscrive la coesione ai casi di permesso scaduto da meno di un anno, ma questo perimetro viene poi ampliato nella giurisprudenza.

3. Procedura amministrativa

La procedura di coesione familiare si caratterizza per l’assenza delle fasi legate all’ingresso dall’estero:

• Non è prevista:
  
  • la richiesta di nulla osta alla Prefettura;
  • la richiesta di visto.
    
• La domanda viene presentata direttamente alla Questura, tramite kit postale.

Alla domanda devono essere allegati:

• passaporto del familiare per cui si chiede la coesione;
• documento/passaporto del familiare richiedente;
• documentazione attestante il rapporto di parentela;
• documentazione relativa all’alloggio (cessione di fabbricato, certificato di idoneità alloggiativa);
• documentazione reddituale (certificazione unica);
• in generale, la stessa documentazione prevista per il ricongiungimento familiare.

Una volta presentata la domanda, la Questura rilascia un permesso di soggiorno per motivi familiari al familiare oggetto della coesione.

4. Regimi di favore e categorie particolari

• Titolari di protezione internazionale:
  • non è necessario dimostrare il requisito alloggiativo;
  • non è necessario dimostrare il requisito di reddito.
    
• Cittadino italiano che richiede la coesione familiare.
• La tutela dell’unità familiare viene esplicitamente indicata come ratio sottesa all’istituto.

5. Requisito del titolo di soggiorno e interpretazioni estensive

Il dato normativo prevede che il familiare beneficiario della coesione abbia un permesso scaduto da non oltre 12 mesi. Tuttavia, la giurisprudenza ha adottato un’interpretazione più estensiva, in particolare:

• viene valorizzata la differenza tra:
  • diritto di ingresso sul territorio;
  • diritto a restare sul territorio in nome dell’unità familiare.
    
• Nel bilanciamento degli interessi, l’allontanamento di un familiare già presente in Italia comporterebbe la disgregazione di un nucleo familiare già esistente, elemento che incide sull’interpretazione dei requisiti.

In questa prospettiva:

• vengono ricompresi anche soggetti:
  • entrati con visto per turismo;
  • entrati in regime di esenzione da visto per soggiorni di breve durata (90 giorni);
    
• secondo l’interpretazione proposta, il diritto a chiedere la coesione familiare dovrebbe essere riconosciuto:
  • non solo entro i 90 giorni,
  • ma anche fino a un anno dopo la scadenza del periodo di regolare soggiorno.

6. Requisito economico: applicazione meno rigorosa

• il requisito economico, stringente nel ricongiungimento familiare, viene trattato con maggiore elasticità nella coesione familiare.
  
• La giurisprudenza distingue tra:
  
  • la possibilità dello Stato di impedire l’ingresso per mancanza del reddito;
  • la possibilità di espellere o allontanare un familiare già presente, con conseguente rottura dell’unità familiare.

Nel caso di una soglia economica non pienamente raggiunta (es. 11.400 euro invece di 12.000), ciò non dovrebbe automaticamente comportare il diniego, proprio in ragione delle conseguenze sull’unità familiare.

7. Prassi amministrative e criticità operative

Prassi problematiche:

• rigetti motivati dal fatto che la Questura considera la coesione come una procedura elusiva del ricongiungimento;
• assenza di risposta (silenzio amministrativo), con tempi di attesa indefiniti;
• mancata risposta anche a diffide formali, con conseguente necessità di ricorso.

Si precisa che:

• la giurisdizione competente è quella del giudice ordinario, non del TAR;
• è ipotizzabile un ricorso per silenzio-inadempimento della pubblica amministrazione.

8. Coesione familiare e protezione internazionale

• per i titolari di status di rifugiato, la giurisprudenza ha stabilito che si può prescindere dal possesso di un valido permesso da parte del familiare;
• tale principio è stato successivamente esteso anche ai titolari di protezione sussidiaria.

9. Requisito dei due anni di residenza

Periodo minimo di residenza del soggetto richiedente:

• per effetto del rinvio normativo, alla coesione familiare si applicano le stesse regole del ricongiungimento;
• ciò comporta, in via letterale, la necessità di dimostrare:
  • due anni di residenza anagrafica del soggetto che richiede l’unità familiare.

Tuttavia, anche questo requisito viene ritenuto suscettibile di valutazione più elastica in sede giudiziale, soprattutto in situazioni prossime alla maturazione del biennio.