Il CdS annulla il capitolato d’appalto dei CPR: standard sanitari inadeguati

La decisione del Consiglio di Stato rappresenta una svolta nel contenzioso sui Centri di Permanenza per il Rimpatrio (CPR), perché riconosce che lo Stato – attraverso il proprio schema di capitolato d’appalto – non ha garantito livelli minimi di tutela del diritto alla salute e di prevenzione del rischio suicidario per le persone trattenute.

L’effetto immediato è l’annullamento del decreto del Ministro dell’Interno del 4 marzo 2024, che aveva approvato il nuovo schema di capitolato, e determina, di conseguenza, la perdita di efficacia della base normativa su cui si fondano gli affidamenti della gestione dei CPR ai soggetti privati.

Il punto centrale della sentenza è il riconoscimento di un grave difetto di istruttoria da parte del Ministero dell’interno. I giudici sottolineano che, “in un contesto delicato come quello della gestione dei CPR, è essenziale non solo che l’Amministrazione procedente abbia una conoscenza profonda della realtà nella quale va ad incidere l’azione amministrativa, ma anche che la stessa si avvalga del supporto di tutte le Amministrazioni che dispongono di competenze relative alla materia affrontata”.

Il Consiglio evidenzia che non risultano coinvolti né il Ministero della Salute né il Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, entrambi ritenuti “soggetti istituzionalmente deputati alla tutela della salute e, in generale, alla tutela dei soggetti in condizione di detenzione”. Ciò costituisce una violazione dell’art. 12 del d.lgs. 142/2015, che impone la consultazione del “Tavolo di coordinamento nazionale”, organo interministeriale che avrebbe dovuto esprimersi sullo schema di capitolato.

I giudici aggiungono che tale mancanza è tanto più grave perché la Corte costituzionale, con la sentenza n. 96/2025, ha accertato una “lacuna legislativa” nella disciplina dei CPR, riconoscendo che il legislatore è venuto meno all’obbligo di disciplinare con legge i modi e le garanzie del trattenimento amministrativo. In questo quadro, l’Amministrazione avrebbe dovuto compensare tale vuoto normativo con una particolare attenzione istruttoria e consultiva, invece del “vulnus” riscontrato.

Le criticità sanitarie e psicologiche nei CPR

Il Consiglio di Stato accoglie pienamente le preoccupazioni di ASGI e Cittadinanzattiva, richiamando ampiamente i rapporti del Garante nazionale e del Comitato europeo per la prevenzione della tortura (CPT). Nella sentenza si legge che “nei CPR la situazione delle persone con vulnerabilità psichiatrica o sottoposte a trattamenti farmacologici è problematica e presenta diverse criticità”.

Il Collegio riporta i passaggi più significativi del Documento di sintesi del Garante (26 aprile 2023), dove si rileva che le visite mediche all’ingresso sono spesso limitate “all’accertamento dell’assenza di malattie infettive, senza considerare disturbi psichiatrici o patologie croniche degenerative”, che manca un adeguato coordinamento con il Servizio Sanitario Nazionale, e che la somministrazione dei farmaci – inclusi psicofarmaci – avviene talvolta “senza controllo effettivo da parte di medici responsabili del trattamento”.

Soprattutto, il Garante denuncia l’assenza di “protocolli o interventi di prevenzione del rischio suicidario”, un elemento che il Consiglio di Stato riprende, affermando che la prevenzione del suicidio rientra pienamente nella difesa della salute e della vita e che il Ministero avrebbe dovuto garantire “piani di prevenzione del rischio di autolesionismo e suicidio, in collaborazione con i servizi territoriali competenti”.

A questi rilievi si aggiungono le osservazioni del CPT del Consiglio d’Europa (rapporto 2024), che documenta “somministrazione diffusa di psicofarmaci non prescritti, carenza di assistenza psicologica e psichiatrica, assenza di protocolli strutturati per la prevenzione dell’autolesionismo e del suicidio”. Questi elementi sono per il Collegio ulteriori conferme dell’inadeguatezza del capitolato ministeriale.

La portata della sentenza è ampia l’annullamento del decreto ministeriale implica che tutti gli appalti basati su quel capitolato siano privi di base legittima nella parte censurata. Le Prefetture dovranno ora riformulare i bandi di gara e, verosimilmente, sospendere o adeguare i contratti in corso.

Sul piano giudiziario, la decisione potrà essere utilizzata nei procedimenti di convalida o proroga del trattenimento, per eccepire che le condizioni di detenzione nei CPR sono, secondo la massima giurisdizione amministrativa, strutturalmente inadeguate e dunque non conformi ai principi di legalità, dignità e tutela della salute.

Il Consiglio di Stato, infine, afferma in modo chiaro che “nelle more dell’indispensabile intervento del legislatore, le Amministrazioni competenti sono chiamate ad un attento esame della situazione fattuale nei Centri, affinché la riformulazione del capitolato possa tener conto di ogni elemento rilevante, nella prospettiva di garantire livelli di assistenza socio-sanitaria in linea con le previsioni costituzionali e sovranazionali”.

La sentenza, insomma, riconosce una carenza strutturale e sistemica nella gestione dei CPR: è quindi una condanna implicita all’attuale modello dei CPR come luogo di detenzione amministrativa privo di tutele minime.