Il diritto UE oltre i confini: analisi delle implicazioni extraterritoriali del Protocollo Italia-Albania
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Utrecht University
Faculty of law economics and governance
LL.M. European law
EU LAW BEYOND BORDERS: EXPLORING THE EXTRATERRITORIAL. IMPLICATIONS OF THE
ITALY-ALBANIA PROTOCOL
Tesi di Isabella Orsi (2024/2025)
Scarica l’elaborato (ENG)
INTRODUZIONE
Le questioni giuridiche più controverse connesse al Protocollo Italia-Albania
sono emerse in modo particolarmente evidente a seguito della sentenza “CV vs
Ministerstvo vnitra”(C-406/22) della Corte di giustizia dell’Unione europea
(CGUE).
In tale pronuncia, la Corte ha chiarito che la qualificazione di un Paese come
“Paese di origine sicuro” richiede una valutazione complessiva della situazione
generale, e non può essere limitata a specifiche categorie di persone o
circostanze particolari.
L’impatto della decisione si è riflesso immediatamente nella fase iniziale di
attuazione del Protocollo. Tra ottobre e novembre 2024, diversi tribunali
italiani hanno rifiutato di convalidare gli ordini di trattenimento disposti nei
centri situati in Albania, ritenendo che Egitto e Bangladesh, inclusi dal
governo italiano nell’elenco dei Paesi di origine sicuri, non soddisfacessero
gli standard delineati dalla CGUE, anche alla luce delle pratiche repressive
documentate nei confronti di minoranze e oppositori politici.
Da tali decisioni sono scaturiti vari rinvii pregiudiziali alla CGUE da parte
dei tribunali di Roma, Firenze, Bologna e Palermo, confluiti nei procedimenti
riuniti “Alace” (C-758/24) e “Canpelli” (C-759/24).
Al di là del profilo relativo al concetto di “Paese di origine sicuro”, i casi
sollevano una questione di carattere sistemico: l’applicabilità del diritto
dell’Unione europea a procedure svolte nel territorio di un Paese terzo.
La legge italiana di ratifica del Protocollo non chiarisce in modo espresso
secondo quali modalità le direttive europee, concepite per operare entro
l’ambito territoriale dell’Unione, possano disciplinare procedure condotte in
Albania. Il generico riferimento alla loro applicazione “in quanto compatibili”
non appare sufficiente a risolvere i dubbi interpretativi.
Approfondimenti/CPR, Hotspot, CPA/Papers
CENTRI IN ALBANIA, BRUSCA ACCELERATA DEL GOVERNO. È IL MOMENTO DI UNA RISPOSTA
ALL’ALTEZZA
90 presenze e intensificazione dei trasferimenti: il “modello Albania” cambia
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Francesco Ferri
26 Febbraio 2026
Finora, i giudici italiani non hanno affrontato in modo diretto la questione
dell’estensione territoriale dell’applicabilità diritto dell’Unione. Il
Tribunale di Roma, chiamato a pronunciarsi sui primi trattenimenti, ha
disapplicato la normativa nazionale di recepimento della Direttiva Procedure
(2013/32/UE) e ha sollevato rinvio pregiudiziale, concentrando tuttavia
l’analisi sul solo tema del Paese di origine sicuro.
Tale impostazione presuppone implicitamente l’applicabilità del diritto UE alle
procedure svolte in Albania, senza interrogarsi in modo esplicito sul fondamento
giuridico di tale estensione.
Ne deriva il rischio di lasciare irrisolta una questione preliminare che incide
non solo sulla legittimità del Protocollo, ma più in generale sul rapporto tra
ordinamenti e sulla struttura del sistema europeo comune di asilo.
In questa prospettiva, assume rilievo anche la scelta del legislatore italiano
di attribuire rango primario alla lista dei Paesi di origine sicuri. Tale
opzione sembra orientata a ridurre gli spazi di contestazione fondati sul
diritto dell’Unione, pur senza sottrarre formalmente la normativa al principio
del primato del diritto dell’Unione.
L’esito dei rinvii pregiudiziali potrà incidere in modo significativo non solo
sul futuro del Protocollo, ma anche sull’evoluzione delle politiche migratorie
europee, specie alla luce del nuovo Regolamento (UE) 2024/1348, che introduce
eccezioni non previste dalla Direttiva Procedure, ancora applicabile ai
procedimenti pendenti.
Nel tentativo di superare lo stallo determinato dal contenzioso, il governo
italiano ha adottato il Decreto-Legge n. 37/2025 1, trasformando i centri
albanesi in Centri di Permanenza per il Rimpatrio. Tuttavia, il 29 maggio 2025
la Corte di cassazione ha sollevato ulteriori rinvii pregiudiziali, in apparente
discontinuità rispetto a una precedente decisione dell’8 maggio che qualificava
tali centri come estensioni del territorio italiano. Tale evoluzione conferma il
persistente grado di incertezza giuridica che caratterizza la vicenda.
Alla luce delle interazioni tra diritto nazionale, diritto dell’Unione e forme
di cooperazione bilaterale con Paesi terzi come quella oggetto di analisi, la
ricerca di questa tesi si propone di rispondere alla seguente domanda:
“In che misura il diritto di asilo dell’Unione Europea può applicarsi a
procedure svolte in un Paese terzo e quali sono le implicazioni giuridiche
derivanti dal suo utilizzo quale quadro normativo per modelli di asilo
extraterritoriale, con particolare riferimento al Protocollo Italia – Albania?”
L’analisi si articola in tre capitoli.
Il primo ricostruisce le condizioni in cui il diritto dell’Unione può trovare
applicazione in contesti extraterritoriali, esaminando i presupposti teorici e i
limiti sistemici.
Il secondo valuta la compatibilità della procedura accelerata di frontiera,
fondata sul concetto di Paese di origine sicuro, con il diritto UE e con
l’ordinamento italiano.
Il terzo esamina le implicazioni giuridiche e istituzionali dell’utilizzo del
diritto dell’Unione quale base per procedure extraterritoriali, con particolare
attenzione ai rinvii pregiudiziali pendenti fino a giugno 2024 e ai possibili
sviluppi della giurisprudenza della CGUE successivi a tale periodo.
La ricerca, pertanto, si concentra sui procedimenti noti entro quella data e non
considera le pronunce emesse successivamente.
In tal modo, la tesi intende contribuire al dibattito sul ruolo del diritto
dell’Unione nella progressiva esternalizzazione delle politiche migratorie e
sulla compatibilità di tali modelli con l’architettura del sistema europeo
comune di asilo.
1. Decreto legge 37/2025: un laboratorio autoritario delle politiche migratorie
– Asgi (aprile 2025) ↩︎