Il Protocollo Italia-Albania viola Costituzione e diritto Ue

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1. Durante la discussione generale sulle comunicazioni al Parlamento della presidente del Consiglio alla vigilia del Consiglio europeo del 19 e 20 marzo e sulla guerra in Medio Oriente, Giorgia Meloni non ha perso l’occasione, in vista del prossimo referendum sull’ordinamento della magistratura, per attaccare i giudici che con i loro provvedimenti hanno negato la convalida delle misure di trattenimento amministrativo nei centri di detenzione in Albania e hanno sollevato alcune questioni pregiudiziali sull’applicazione del Protocollo Italia-Albania davanti alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Lo scorso anno la Corte di appello di Roma si era rivolta alla CGUE, con provvedimenti del 19 maggio 2025, del 23 maggio 2025 e del 26 maggio 2025, fornendo un’interpretazione costituzionalmente orientata nonché conforme al diritto dell’Unione Europea, della normativa allora vigente, nell’ambito della quale non era espressamente previsto il trattenimento in Albania del richiedente asilo entrato sul territorio nazionale e ivi trasferito, in quanto destinatario di un provvedimento di espulsione e di trattenimento ai sensi dell’art. 14 T.U.I. convalidato dal Giudice di Pace, ai fini dell’esecuzione delle operazioni di rimpatrio. Già allora queste decisioni avevano innescato uno scontro con esponenti politici della maggioranza, amplificato dalla loro macchina mediatica, che contestavano ai giudici della Corte di appello di Roma, talvolta definiti impropriamente “toghe rosse”, di essere “ideologizzati” e di bloccare l’attuazione del Protocollo Italia-Albania.

Con ordinanza del 29 maggio 2025 anche la Corte di Cassazione, Sez. prima penale, mutando il proprio precedente orientamento, sollevava dubbi di compatibilità della disciplina sui trasferimenti forzati in paesi terzi con le norme dell’Unione Europea e quindi ha disposto la sospensione di due procedimenti relativi alle convalide di trattenimento dei richiedenti asilo in Albania, sottoponendo alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), i seguenti quesiti in via pregiudiziale: “1. Se la direttiva 2008/115/Ce del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Sati membri al rimpatrio di cittadini degli Stati terzi il cui soggiorno è irregolare e, in particolare, gli articoli 3,6,8,15, 16, ostino all’applicazione di una disciplina interna (art. 3, comma 2, della l. 21 febbraio 2024, n. 14) che consente di condurre nelle aree di cui all’art. 1, Par. 1, lett. c) del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il consiglio dei Ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, persone destinatarie di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati ai sensi dell’art. 14 D.Lgs. 286 del 1998, in assenza di qualunque predeterminata e individuabile prospettiva di rimpatrio; 2) in caso di risposta negativa a tale questione, se l’art. 9, par. 1, della Direttiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, osti ad una applicazione della disciplina interna (L. 21 febbraio 2024, n. 14) che consente di disporre, in ragione del ritenuto carattere strumentale della domanda di protezione, il trattenimento, in una delle aree di cui all’art. 1, par. 1, lett. c) del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il consiglio dei Ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, del migrante destinatario di provvedimento di espulsione, che, condotto in queste ultime, abbia presentato tale domanda.”.

Il 5 novembre 2025, la Corte di Appello di Roma sollevava due ulteriori questioni pregiudiziali da sottoporre alla CGUE, chiedendo“1) se l’art. 4, par. 3, TUE, l’art. 3 par. 2 TFUE e l’art. 216 par. 1 TFUE – secondo cui l’Unione ha competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata, con la conseguenza che, in ossequio al principio di leale collaborazione, il potere di concludere accordi con Stati terzi, che incidano su norme comuni o ne modifichino la portata, oppure che incidano su un settore compiutamente disciplinato dalla normativa unionale e di competenza esclusiva dell’Unione, si accentra nell’Unione stessa, – ostino alla stipula da parte di uno Stato membro di un accordo internazionale con un Paese extra UE per la gestione dei flussi migratori quale il Protocollo Italia – Albania; 2) in caso di risposta negativa a tale questione, se il Diritto dell’Unione, ed in particolare: l’art. 26 della Direttiva 2013/32/UE e gli art. 8, parr. 1, 2 e 4 e 9, parr. 2 e 3 della Direttiva 2013/33/UE, questi ultimi letti anche in combinazione con il suo Considerando 15, tutti interpretati alla luce dell’art. 6 della Carta, in punto di trattenimento; l’art. 46 della Direttiva 2013/32/UE e l’art. 10 par. 4 della Direttiva 2013/33, interpretati alla luce dell’art. 47 della Carta, in punto di diritto di difesa e visita del trattenuto; gli artt. 17 parr. 2 e 3 e 19 della Direttiva 2013/33 in punto di diritto alla salute del richiedente asilo, ostino alla conduzione ed alla permanenza del cittadino di Paese terzo, anche richiedente asilo, in aree site all’esterno del territorio dell’Unione Europea in esecuzione di un accordo internazionale del tipo del Protocollo Italia – Albania”.

L’ultima occasione di attacco alla magistratura da parte del governo è costituita da tre recenti decisioni della Corte di appello di Roma, che nelle ultime settimane non convalidava provvedimenti questorili di trattenimento amministrativo nel CPR di Gjader in Albania, “dubitando questa Corte di Appello della legittimità della disciplina e della conseguente legge di ratifica, di cui si invoca l’applicazione, per effetto del recentissimo rinvio pregiudiziale sollevato da questa Corte di Appello il 5 e il 17 novembre scorso alla Corte di Giustizia dell’Unione europea”. Secondo i giudici, che richiamano la Direttiva europea sui rimpatri 2008/115/CE, ancora oggi vigente, e quindi la Direttiva procedure 2013/32/UE, “permangono i dubbi già sollevati da questa Corte di Appello con decreto del 24 aprile 2025 e ribaditi poi da questa Corte di Appello il 19 maggio 2025, rispetto alla compatibilità con l’art. 9 della direttiva, a norma del quale il richiedente asilo ha il diritto di rimanere nello Stato membro fino all’adozione della decisione sulla sua domanda”. Oltre a queste motivazioni per la mancata convalida dei provvedimenti questorili di trattenimento amministrativo e di rinvio pregiudiziale alla CGUE, la Corte di appello di Roma, come si è già detto, richiama Il diritto del richiedente asilo a rimanere sul territorio dello Stato membro fino all’adozione della decisione sulla domanda come è previsto dall’art. 9 della Direttiva 2013/32/UE, recante disposizioni in ordine alle procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale, anche al fine di assicurare il rispetto del diritto ad un ricorso effettivo previsto dall’art. 46 della medesima direttiva.

I giudici della Corte di appello di Roma, in questi rinvii più recenti alla CGUE, non entrano nel merito delle posizioni soggettive dei ricorrenti, né si esprimono su eventuali precedenti penali, in quanto i richiedenti asilo avevano già ricevuto un diniego per la presunta natura strumentale della loro richiesta di asilo, presentata mentre era in corso una procedura di espulsione. I giudici romani si limitano ad osservare che i precedenti rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, anche da parte della Corte di Cassazione, “non consentono quindi allo stato di pervenire ad una convalida dei trattenimenti in Albania, tenuto conto dei dubbi espressi dalla Corte di Cassazione circa la possibilità di trasferire legittimamente i migranti in Albania ai fini della esecuzione dei provvedimenti di espulsione o respingimento”.

Dopo queste decisioni di giudici della Corte di appello di Roma, la deputata Sara Kelany, responsabile immigrazione di FdI ha chiesto un’informativa urgente del ministro dell’Interno Matteo Piantedosi sulla mancata convalida delle misure di trattenimento amministrativo nel centro per i rimpatri di Gjader in Albania. Un rituale che ormai segue ad ogni decisione di organi giurisdizionali costretti ad operare in funzione monocratica, con il consueto sciame di odio, se non di autentica diffamazione, scatenato sui canali social, un esempio di quello che potrebbe succedere con il completamento della riforma della magistratura, che la maggioranza potrà plasmare a sua esclusiva discrezione, in caso di vittoria dei SI al prossimo referendum del 22-23 marzo. L’informativa richiesta al ministro Piantedosi potrebbe comunque essere una utile occasione per chiarire la operatività attuale del “modello Albania”, ed i suoi costi, anche al fine di consentire alla Corte dei conti, alla luce dei risultati, una valutazione sulla spesa pubblica che ne è derivata.

Il 24 marzo prossimo il Protocollo Italia-Albania sarà sottoposto al giudizio della Corte di giustizia dell’Unione europea e dopo qualche mese dovrebbe arrivare la sentenza. Nel frattempo i centri di detenzione in Albania continueranno ad operare senza basi legali certe, con una spesa che non appare commisurata ai risultati conseguiti in termini di maggiore efficacia delle procedure di rimpatrio con allontanamento forzato.

2. Secondo l’art. 4 comma 3 del Protocollo Italia-Albania, nella sua versione originaria, che non risulta modificata ad oggi, “Le competenti autorità albanesi consentono l’ingresso e la permanenza nel territorio albanese dei migranti accolti nelle strutture di cui al paragrafo 1, al solo fine di effettuare le procedure di frontiera o di rimpatrio previste dalla normativa italiana ed europea e per il tempo strettamente necessario alle stesse. Nel caso in cui venga meno, per qualsiasi causa, il titolo della permanenza nelle strutture, la Parte italiana trasferisce immediatamente i migranti fuori dal territorio albanese. l trasferimenti da e per le strutture medesime sono a cura delle competenti autorità italiane”.

Con il Decreto legge n.37/2025, poi convertito con la legge 23 maggio 2025, n. 75, si prevedeva il trasferimento ed il trattenimento nel CPR di Gjader di persone “destinatarie di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati ai sensi dell’articolo 14 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.”

L’art. 3, comma 4, della legge 21 febbraio 2024 n. 14, come modificato dal d.l. 37/ 2025, stabilisce quindi che “Le strutture indicate alle lettere A) e B) dell’allegato 1 al Protocollo sono equiparate a quelle previste dall’articolo 10-ter, comma 1, del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. La struttura per il rimpatrio indicata alla lettera B) dell’allegato 1 al Protocollo è equiparata ai centri previsti ai sensi dell’articolo 14, comma 1, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998. Il trasferimento effettuato dalle strutture di cui all’articolo 14, comma 1, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 alla struttura di cui alla lettera B) dell’allegato 1 al Protocollo non fa venire meno il titolo del trattenimento adottato ai sensi del medesimo articolo 14, né produce effetti sulla procedura amministrativa cui lo straniero è sottoposto”. Con la legge 75/2025 di conversione del d.l. 37/2025 è stata poi prevista la possibilità che i trattenuti ex art. 14 T.U.I. e trasferiti in Albania per le operazioni di rimpatrio rimangano nel centro sito a Gjader in caso di presentazione della domanda di protezione internazionale, quando tale domanda viene ritenuta strumentale e presentata al solo fine di evitare o ritardare l’esecuzione del respingimento e dell’espulsione. La legge di conversione n. 75/ 2025 ha poi modificato l’articolo 6 del decreto legislativo 142/2015 in materia di trattenimento dei richiedenti protezione internazionale, inserendo dopo il comma 2, anche il comma 2 bis, ai sensi del quale “ La mancata convalida del provvedimento di trattenimento adottato ai sensi del comma 3 nei confronti del richiedente che ha presentato la domanda in un centro di cui all’articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, non preclude l’eventuale successiva adozione di un provvedimento di trattenimento ai sensi del comma 2, qualora ne ricorrano i presupposti. Quando il provvedimento ai sensi del comma 2 è adottato immediatamente o, comunque, non oltre quarantotto ore dalla comunicazione della mancata convalida di cui al primo periodo, il richiedente permane nel centro fino alla decisione sulla convalida del predetto provvedimento”.

A dicembre dello scorso anno il ministro dell’interno Piantedosi, dichiarava che “La struttura in Albania è tuttora in funzione ma, per alcuni pronunciamenti giudiziari, è attualmente solo parzialmente utilizzata soltanto come Centro per i migranti da rimpatriare. Adesso confidiamo al più presto di poter utilizzare la restante parte dei centri anche e soprattutto per le innovative “procedure accelerate di frontiera”, il punto di forza e la vera novità tra le misure di contrasto all’immigrazione irregolare”.

Alla sentenza del Tribunale di Roma del 10 febbraio scorso, che ha condannato il ministero dell’interno al risarcimento del danno da ingiusta detenzione di un immigrato algerino trasferito nel centro per i rimpatri (CPR) di Gjader in Albania, il governo italiano ha risposto con una intensificazione dei trasferimenti aerei verso il centro albanese di persone già trattenute nei CPR italiani, in vista di un rimpatrio che nella maggior parte dei caso rimane impossibile.

Nella seconda metà di febbraio il Cpr di Gjader è stato riempito con un numero record di trasferimenti dopo che per mesi era rimasto semivuoto. In molti casi si è trattato di immigrati irregolari presenti da anni in Italia, con precedenti penali, deportati senza preavviso in Albania, anche se i posti nei CPR in territorio italiano non mancavano, in attesa dell’esecuzione del provvedimento di espulsione intimato dal prefetto con accompagnamento forzato, sulla base di una precisa direttiva del Viminale.

L’art. 14, co. 1 bis, T. U 286/98, prevede infatti che il trattenimento sia disposto “con priorità” nei confronti di coloro che siano considerati una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblica o che siano stati condannati, con sentenza anche non definitiva, per uno dei reati ostativi all’ingresso e al soggiorno in Italia, in sintesi quelli per i quali è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza, come, tra gli altri, furto aggravato, rapina, violenza sessuale, traffico di stupefacenti. E sono appunto queste persone che sono state prelevate dai CPR ubicati in territorio italiano, nei quali erano già detenuti, oppure provenienti dalle carceri, e trasferiti nel centro per i rimpatri di Gjader in Albania. E qui in alcuni casi hanno presentato una domanda di asilo, quando non l’avessero già formalizzata in Italia.

Come scrive Fanpage,“Lo dimostrano i documenti del ministero dell’Interno. Una determina per un volo il 17 febbraio, che facendo Roma-Bari-Tirana ha portato “30-40” persone migranti scortate da “90-100″ poliziotti. Un’altra per un secondo trasferimento il 20 febbraio, questa volta con tappa intermedia a Palermo, e con gli stessi numeri”. Secondo quanto rilevato da una recente missione in Albania delle associazioni che partecipano al Tavolo asilo, “Finora, la maggior parte delle persone trasferite in Albania è stata poi riportata in Italia a seguito della presentazione di una domanda di asilo. Moltissime sono rientrate anche per la rivalutazione dell’idoneità al trattenimento per ragioni sanitarie. I rimpatri effettivamente eseguiti sono stati pochi e, in ogni caso, sempre successivi al ritorno delle persone in Italia”. Ad ogni mancata convalida del trattenimento da parte dei giudici è scattata una gogna mediatica verso chi aveva osato bloccare il funzionamento del sistema dei rimpatri. Sulle ondate di critiche postate sui social anche da un gran numero di utenti anonimi, in buona parte frutto di sistemi automatici, si sono calati come avvoltoi autorevoli rappresentanti del governo. L’intera operazione dei trasferimenti forzati dai CPR in territorio italiano nel CPR di Gjader in Albania, orchestrata proprio nel mese di febbraio, appare dunque preordinata a creare un ennesimo scontro con la magistratura, da potere sfruttare poi in piena campagna referendaria per “scaricare” sui giudici responsabilità che invece vanno riferite al governo che ha voluto attivare procedure di trasferimento e centri di detenzione al di fuori della normativa nazionale ed euro-unionale, per mere finalità propagandistiche. Al di fuori di ogni realistica possibilità di rimpatri effettivi a causa della mancata collaborazione dei paesi di origine e di chiare regole operative.

3. L’ ennesimo fallimento del “modello Albania” è stato nascosto con il richiamo alle recenti proposte di modifica della normativa europea, che dovrebbero entrare in vigore nel corso della prossima estate, con i Regolamenti attuativi del Patto europeo sulla migrazione e l’asilo del 2024, e soprattutto con il nuovo Regolamento sui rimpatri, che la Commissione LIBE del Parlamento europeo ha approvato pochi giorni fa, con numerose modifiche peggiorative rispetto al testo base proposto lo scorso anno, e sul quale nei prossimi mesi dovranno pronunciarsi sia il Parlamento in sessione plenaria che il Consiglio dell’Unione europea. Soltanto con l’approvazione definitiva dopo questa “negoziazione trilaterale” (trilogue) il nuovo Regolamento rimpatri entrerà in vigore con la abrogazione quasi totale della Direttiva 2008/115/CE, che fino ad allora non potrà essere derogata e che all’art. 3, con norma precisa e vincolante, definisce «allontanamento» l’esecuzione dell’obbligo di rimpatrio, vale a dire il trasporto fisico fuori dallo Stato membro, vietando dunque rimpatri che avvengano da paesi terzi verso i paesi di origine.

Secondo Giorgia Meloni invece,“In sostanza oggi l’Europa ci dice chiaramente che il Governo italiano ha tutto il diritto a far funzionare i centri in Albania, proprio perché il meccanismo che abbiamo messo a punto è pienamente in linea con il diritto internazionale ed europeo, anche se temo – attacca la premier – che per alcuni non basterà neanche questo, e che non cesseranno le ordinanze di revoca dei trattenimenti in Albania. Come accaduto nel recente caso dei migranti irregolari condannati per spaccio di droga, resistenza a pubblico ufficiale, violenza sessuale in concorso, violenza sessuale di gruppo e, è molto desolante doverlo raccontare, violenza sessuale su minore, che per i giudici non possono essere trattenuti né rimpatriati perché hanno fatto strumentalmente richiesta di protezione internazionale. Decisioni che non trovano giustificazione nella normativa italiana, nella normativa europea e neppure nel buon senso”.

In realtà i giudici della Corte di Appello di Roma, con le ultime decisioni negative sui trasferimenti forzati in Albania di immigrati irregolari già presenti in Italia, a differenza dell’originaria previsione del Protocollo Italia-Albania, che riguardava soltanto richiedenti asilo, di sesso maschile, non vulnerabili, soccorsi in acque internazionali da navi militari italiane e provenienti da paesi di origine sicuri, hanno stabilito soltanto di non convalidare le misure di trattenimento forzato di richiedenti asilo, dopo che questi avevano formalizzato una domanda di protezione,in attesa della decisione della Corte di giustizia dell’Unione europea sulla legittimità del Protocollo Italia-Albania che dovrebbe arrivare nei prossimi mesi.

La Corte di Lussemburgo dovrà pronunciarsi in particolare sulla applicabilità del diritto euro-unionale nella particolare situazione territoriale dei centri di detenzione in Albania, ma “sotto giurisdizione italiana” e dunque europea, non potendosi ritenere l’esercizio di una giurisdizione nazionale di uno Stato membro disgiunta dalla valenza integrale del Diritto dell’Unione europea di cui fa parte lo stesso Stato membro. Si dovrà dunque stabilire se un Protocollo bilaterale come l’intesa tra Giorgia Meloni ed Edy Rama conclusa nel 2023, ma non ancora recepita nella legislazione unionale, possa costituire valida giustificazione per l’applicazione del diritto dell’Unione al di fuori dei confini esterni, in un paese terzo ritenuto sicuro. Anche se gli Stati membri si sono riservati una vasta discrezionalità in materia di trattenimento amministrativo ed espulsioni con accompagnamento frozato, sempre nell’ambito attuale della Direttiva rimpatri 2008/115/CE, appare dubbio che in materia di protezione internazionale e di mezzi di ricorso, intese bilaterali possano derogare regole fondamentali sulla giurisdizione e sulla tutela dei diritti fondamentali fissate nella legislazione dell’Unione europea e sancite da consolidate pronunce della Corte di Giustizia UE, come la più recente sentenza della CGUE del primo agosto 2025.

Una volta che venga ammessa l’applicabilità del diritto dell’Unione europea nei centri in Albania, sotto giurisdizione italiana, si dovrà considerare la circostanza che l’attuale direttiva 2008/115/CE sui rimpatri vieta l’esecuzione di misure di accompagnamento forzato con partenza dal territorio di Stati terzi, e stabilisce, finchè sarà in vigore, limiti più stringenti all’adozione di misure di trattenimento amministrativo al di fuori dei confini dell’Unione europea, soprattutto quando mancano prospettive di rimpatrio, come nel caso del Marocco. Il nuovo Regolamento “rimpatri”richiama la possibilità di rimpatriare cittadini di paesi terzi che hanno ricevuto una decisione di rimpatrio in un paese terzo con cui esiste un accordo o un’intesa per il rimpatrio (cd. “hub di rimpatrio”).  L’Agenzia europea per i diritti fondamentali ha però ribadito come il fatto che i campi di detenzione, intesi come Hub per i rimpatri o centri Hotspot, eventualmente attivati in futuro in paesi terzi , vengano costruiti al di fuori dell’Unione non esonera dall’osservanza del vigente diritto euro-unionale, poiché gli Stati membri e Frontex rimarrebbero comunque “responsabili delle violazioni dei diritti nei centri e durante qualsiasi trasferimento”. Ma intanto il nuovo Regolamento rimpatri, che deve essere ancora votato dal Parlamento europeo e dal Consiglio UE, non offre copertura legale al modello Albania perchè nel caso della esternalizzazione delle procedure di rimpatrio, attraverso i cosiddetti “return hubs” prevede il trasferimento integrale della giurisdizione al paese terzo, che rimane responsabile della successiva fase di rimpatrio con accompagnamento forzato, a differenza di quanto previsto dal Protocollo Italia-Albania, che prevede il mantenimento della giurisdizione italiana sulle persone in stato di trattenimento, anche se in territorio albanese.

4. Risaulta del tutto improprio ricollegare il mancato funzionamento del sistema dei rimpatri forzati con la proposizione di domande di asilo “strumentali”, come vengono definite spesso le richieste di protezione presentate nel centro per i rimpatri di Gjader in Albania. In realtà le misure di accompagnamento forzato nel paese di origine non sono effettive per la mancata collaborazione di questi paesi, che con l’eccezione della Tunisia, e più recentemente del Bangladesh e dell’Egitto, collaborano nel riconoscimento dei loro cittadini destinatari di provvedimenti di espulsione dal territorio italiano. Appare evidente come nel caso delle persone trasferite in Albania occorra distinguere anche sotto il profilo della giurisdizione competente, la disciplina della protezione internazionale da riconoscere anche nel CPR di Gjader,con una specifica procedura, alle persone soccorse in alto mare da navi militari italiane, e la normativa in materia di espulsione nei casi di immigrazione irregolare di immigrati già presenti in territorio italiano. Una distinzione necessaria perchè si è fortemente ridotto il numero di persone trasferite in Albania dopo essere state salvate da assetti militari italiani al di fuori della zona di ricerca e salvataggio (SAR) riconosciuta all’Italia, categoria alla quale la legge di attuazione del Protocollo Italia-Albania n.14 del 21 febbraio 2024 faceva espresso riferimento. In Albania, ma anche nei centri Hotspot ubicati alle frontiere italiane, peraltro, la distinzione è sfumata nel corso del tempo perché si sono adottate procedure accelerate per trasformare nel più breve tempo possibile, con il provvedimento di diniego adottato dalle Commissioni territoriali, e con la contestuale intimazione a lasciare il territorio nazionale, il richiedente asilo in un immigrato irregolare da espellere. Successivamente si sono trasferiti immigrati irregolari già presenti nei CPR in territorio italiano, ed in attesa di rimpatrio forzato, nella maggior parte dei casi con precedenti penali. In nessuno di questi casi si possono negare i diritti di difesa, anche se i ricorsi non hanno più effetto sospensivo automatico, né si possono realizzare operazioni di rimpatrio in violazione dei principi costituzionali e del divieto di trattamenti inumani o degradanti sancito dall’art. 3 della Convenzione a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, anche se si tratta di persone pregiudicate, o condannate per gravi reati. Gli articoli 13 Cost., in materia di libertà personale, e 24 Cost., in materia di diritti di difesa si applicano a tutte le persone, regolari ed irregolari, a prescindere dai reati di cui sono accusate, spesso in assenza di una condanna definitiva. In base all’art. 2 del Testo Unico in materia di immigrazione n.286/98, “Allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti.” Norma che vale anche nel caso di persone con precedenti penali o ritenute “socialmente pericolose” che rimangono comunque titolari dei diritti di difesa e degli altri diritti fondamentali, accordati dalla Costituzione italiana e dalle Convenzioni internazionali per tutte le persone private della libertà personale.

5. La Relazione illustrativa di accompagnamento del Decreto legge n.37/2025, conferma l’ampliamento della portata del Protocollo Italia-Albania, ma non risultano atti formali da parte del governo albanese che recepiscano le modifiche introdotte da parte italiana. Di certo nei più recenti tentativi di avvio dei centri in Albania sono stati trasferiti a Gjader immigrati irregolari già presenti da anni in Italia e destinatari di provvedimenti di espulsione e non persone soccorse in acque internazionali da navi militari italiane e provenienti da paesi di origine sicuri, se di sesso maschile e non vulnerabili, come prevede il Protocollo firmato nel 2023 da Giorgia Meloni con Edy Rama.

Le affermazioni della presidente del Consiglio sul contrasto tra quanto deciso dalla Corte di Appello di Roma e il diritto dell’Unione europea, oltre che con il diritto nazionale, appaiono del tutto infondate, come si vedrà appresso, e alimentano una pericolosa confusione tra la condizione dei richiedenti asilo e lo status giuridico delle persone destinatarie di un provvedimento di espulsione, soprattutto quando questo derivi da un precedente reato, o dall’accertamento di una specifica pericolosità sociale. Una confusione nella quale si cerca di nascondere la mancanza di basi legali certe, tanto nel diritto interno che nel diritto euro-unionale, del Protocollo Italia-Albania e dei due provvedimenti di legge che vi hanno dato attuazione, sui quali a breve sarà chiamata a pronunciarsi la Corte di giustizia dell’Unione europea.

6. La Corte di Lussemburgo dovrà verificare soprattutto se il riparto di giurisdizione tra autorità italiane ed albanesi nella applicazione del Protocollo Meloni-Rama del 2023 e delle leggi attuative, sia conforme alle regole vincolanti fissate dalla vigente legislazione UE, e se le procedure accelerate in frontiera, previste anche dai nuovi Regolamenti attuativi del Patto sulla migrazione e l’asilo del 2024, in particolare quando il Regolamento (UE) 2013/32ad oggi vigente sarà sostituito dal Regolamento (UE) 2024/1348, a partire dal 12 giugno 2026, siano applicabili al di fuori dei confini esterni dell’Unione europea.

Secondo il Considerando 8 del Regolamento UE 2024/1348 ,“Il presente regolamento dovrebbe applicarsi a tutte le domande di protezione internazionale fatte nel territorio degli Stati membri, compreso alle frontiere esterne, nelle acque territoriali o nelle zone di transito, e alla revoca della protezione internazionale. È opportuno che le persone in cerca di protezione internazionale che si trovano nelle acque territoriali di uno Stato membro siano sbarcate sulla terraferma e che ne sia esaminata la domanda di protezione a norma del presente regolamento”. In base al Considerando 58 del nuovo Regolamento,“gli Stati membri dovrebbero poter imporre ai richiedenti protezione internazionale di risiedere in prossimità della frontiera esterna o in una zona di transito in generale, o in altro sedi designate  all’interno del proprio territorio, al fine di valutare l’ammissibilità delle richieste”

In base all’art.10 dello stesso Regolamento (UE) 2024/1348, “I richiedenti hanno il diritto di rimanere nel territorio dello Stato membro in cui sono tenuti a essere presenti in conformità dell’articolo 17, paragrafo 4, del regolamento (UE) 2024/1351 fintantoché l’autorità accertante non abbia preso una decisione sulla domanda”. Gli Stati membri possono prevedere un’eccezione al diritto del richiedente di rimanere nel loro territorio durante la procedura amministrativa in caso di domanda reiterata o se lo stesso richiedente sia soggetto all’esercizio di un’azione penale o all’esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà; oppure ancora se “costituisce un pericolo per l’ordine pubblico o la sicurezza nazionale, fatti salvi gli articoli 12 e 17 del regolamento (UE) 2024/1347, a condizione che l’applicazione di tale eccezione non comporti l’allontanamento del richiedente verso un paese terzo in violazione del principio di non respingimento”.

Nella nuova normativa europea in materia di rimpatri rimangono assolutamente incerte le modalità del trattenimento amnistrativo, i mezzi di ricorso, le competenze dei giudici chiamati a pronunciarsi sui casi di ricorso, le procedure per il riconoscimento di uno status di protezione nei paesi terzi, tutte materie rinviate a futuri accordi tra l’Unione europea e questi paesi, e quindi a successivi atti legislativi che diano attuazione a questi accordi, che si aggiungerebbero agli accordi bilaterali già esistenti. Rispetto a precedenti proposte, si prevede che i trasferimenti forzati verso il paese terzo possano essere operati senza una connessione personale tra i richiedenti asilo e questo paese, anche quando non lo hanno neppure attraversato, o non hanno alcun legame (ad esempio familiare) con il suo territorio.

7. Le procedure accelerate in frontiera applicate dalle autorità italiane in Albania, per effetto di previsioni normative interne, che sfuggono al controllo giurisdizionale, o che prevedono ostacoli procedurali o termini tanto brevi che limitano tale controllo giurisdizionale, risultano in violazione dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, che garantisce il diritto a un ricorso effettivo.Un aspetto che è già stato affrontato dalla CGUE nella sentenza del 4 ottobre 2024, e che è pure contenuto all’interno dei rinvii per questioni pregiudiziali proposti alla Corte di giustizia UE, sul quale i giudici di Lussemburgo saranno costretti a pronunciarsi.

La Corte di Giustizia dell’Unione europea si è pronunciata, con la sentenza della Grande Sezione del 1° agosto 2025, sul ricorso pregiudiziale sollevato dal Tribunale di Roma,con ordinanze del 31 ottobre 2024 e del 4 novembre 2024, sulla distinzione dei poteri del governo e dei giudici nella designazione dei paesi di origine sicuri, da prevedere con una apposita lista adottata per legge, affermando che “Nell’elenco devono esserci solo Stati che offrano una protezione sufficiente a tutta la sua popolazione”.Secondo questa sentenza della Corte di Lussemburgo, uno Stato europeo “può designare Paesi d’origine sicuri mediante atto legislativo, a patto che tale designazione possa essere oggetto di un controllo giurisdizionale effettivo”. Regola che rimane anche quando verranno previste per i singoli Stati terzi designati come “sicuri” eccezioni di carattere territoriale. Si deve aggiungere che in materia di libertà personale, un ulteriore sistema di garanzia è apprestato dagli articoli 5 e 6 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, che ribadiscono per tutti, inclusi gli stranieri irregolari, il principio di legalità, ed i principi del giusto processo e del giudice naturale precostituito per legge. Principi che sono alla base dello Stato democratico (Rule of law) e della separazione dei poteri, nella effettiva salvaguardia della indipendenza della magistratura.

Nell’ordinamento dell’Unione europea è l’ articolo 19, paragrafo 1, comma 2, Trattato UE che assume rilievo in materia di garanzie procedurali da accordare ai richiedenti asilo, stabilendo che ” Gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione”. Rimedi giurisdizionali che evidentemente non possono essere dipendenti da scelte discrezionali delle autorità amministrative. Quando si ritarda la formalizzazione della richiesta di asilo, e si prosegue nella applicazione di una misura restrittiva della libertà personale, senza un ulteriore convalida giurisdizionale, sembra così profilarsi una violazione di questa norma, che si collega alle garanzie di difesa stabilite dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in quanto l’autorità amministrativa, con sue scelte discrezionali, come il trasferimento forzato in Albania, arriva a modificare le modalità del trattenimento, oltre ad incidere sulla individuazione del giudice competente a convalidare le misure restrittive della libertà personale.

8. Il nuovo Regolamento (UE) 2024/1348 sulle procedure di asilo non fornisce alcuna copertura al Protocollo Italia-Albania. In base al futuro Regolamento, la procedura di frontiera può svolgersi “in un luogo sito alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito” ma in assenza di disponibilità in tali luoghi, “lo Stato membro può ricorrere ad altre sedi sul proprio territorio”. Sedi che evidentemente non si possono trovare sul territorio di un paese terzo, come l’Albania.

L’art. 54 del Regolamento procedure (2024/1348/UE) prevede i “Luoghi per l’espletamento della procedura di asilo alla frontiera. Per la durata dell’esame delle domande con procedura di frontiera, uno Stato membro esige, a norma dell’articolo 9 della direttiva (UE) 2024/1346 e fatto salvo l’articolo 10 della stessa, che, come regola generale, i richiedenti soggiornino alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito, o in altri luoghi designati sul proprio territorio, tenendo pienamente conto delle specificità geografiche di tale Stato membro”. Non si prevede dunque in alcun modo l’espletamento di una procedura accelerata in frontiera in un paese terzo esterno all’Unione europea, come si vorrebbe fare credere da parte del governo italiano nel caso del Protocollo Italia-Albania.

La cd. finzione di non ingresso, secondo la quale le zone di frontiera sono considerate come non facenti parte del territorio degli Stati membri, pure prevista dal nuovo Regolamento in materia di accertamenti in frontiera, non è ancora entrata in vigore, e si riferisce alle cd. zone di transito ubicate nel territorio nazionale, come potrebbe riferirsi ai centri Hotspot nei punti di frontiera italiani, ma non consente l’applicazione di un regime differenziale tra persone richiedenti asilo sbarcate in Italia e persone trasferite in Albania, anche dopo l’eventuale diniego dell’istanza di protezione. Il ricorso alla finzione di non ingresso trova una base legale soltanto con riferimento a persone che si trovano di fatto in territorio italiano, e che dal territorio italiano possono essere allontanate qualora non venga accolta una richiesta di protezione, fatti salvi i mezzi di ricorso effettivo. La stessa “finzione di non ingresso”, in base alla quale i richiedenti asilo sono considerati “non presenti nel territorio dell’UE”, non si può riferire a persone che si trovano nel territorio di un paese terzo, seppure in una area concessa in uso alle autorità italiane. Area che rimane comunque territorio albanese, come ha stabilito anche la Corte costituzionale albanese.

9. Nel Regolamento rimpatri si stabilisce che un accordo può essere concluso con un paese terzo solo se sono rispettati gli standard e i principi internazionali sui diritti umani conformi al diritto internazionale, incluso il principio di non respingimento. Si aggiunge che “un accordo o un’intesa stabilisce le procedure applicabili al trasferimento di cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente dal territorio degli Stati membri al paese terzo ; le condizioni di soggiorno del cittadino di paese terzo nel paese terzo compresi i rispettivi obblighi e responsabilità dello Stato membro e di tale paese terzo; ove applicabile, le modalità di rimpatrio nel paese di origine o in un altro paese in cui il cittadino di un paese terzo decide volontariamente di rimpatriare, e le conseguenze nel caso in cui ciò non sia possibile; le conseguenze in caso di violazioni o cambiamenti significativi che incidano negativamente sulla situazione nel paese terzo“.

Il nuovo Regolamento europeo in materia di rimpatri 2024/1349 prevede il trattenimento amministrativo, ma solo sul territorio di uno Stato membro, con una serie di garanzie in favore dei trattenuti. Tra queste si richiama espressamente la Convenzione di Ginevra sui rifugiati, con il divieto di respingimento previsto dall’art.33, e la Carta UE dei diritti fondamentali, con il riconoscimento del diritto di asilo (art.18) ed il divieto di espulsioni collettive (art.19). Il legislatore nazionale, o i governi, in sede di accordi bilaterali con paesi terzi, non possono derogare queste garanzie, ed anzi in materia di protezione internazionale, la competenza primaria a trattare con i paesi terzi designati come “sicuri” spetta all’Unione europea e non ai singoli Stati, anche per garantire una base minima uniforme alla disciplina euro-unionale.

10. Non ci possono essere “soluzioni innovative” come il Protocollo Italia-Albania, che rimane ancora oggi nel testo ratificato con legge n.14/2024, che consentano di impedire l’accesso al territorio per presentare una richiesta di protezione, e magari costringano i giudici ad una valutazione meramente formale dei provvedimenti restrittivi della libertà personale dei richiedenti asilo (trattenimenti), e quindi delle loro istanze di protezione, che dovrebbero essere rigettate per manifesta infondatezza, sulla base di un regime differenziato imposto per legge, con la designazione di una serie di paesi “sicuri”, in base al voto di una maggioranza parlamentare.

Non sono i giudici che “liberano” richiedenti asilo non meritevoli, ma semmai si tratta di un sistema generalizzato di accoglienza/detenzione informale che non è sostenibile neppure quando il numero degli arrivi risulta in forte calo. Il modello Albania, con il suo ineluttabile fallimento, costituisce la cartina di tornasole di una crisi di sistema che non si potrà risolvere riducendo i poteri dei giudici. Appare del tutto fuorviante il tentativo del governo, e di Giorgia Meloni, di attaccare le decisioni dei giudici nazionali, e della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, per nascondere il suo più grande insuccesso, rivendicando i poteri sovrani, ma sarebbe meglio dire il sovranismo degli Stati, e dunque la piena discrezionalità del governo, in materia di politiche migratorie che rientrano in una cornice normativa europea ed internazionale. Non si vede come chi ha alimentato il suo successo elettorale con la guerra alle migrazioni, ed alle persone migranti, possa oggi chiedere solidarietà quando si cominciano ad avvertire, con le guerre in tante parti del mondo, le conseguenze nefaste del suprematismo occidentale e dello sbarramento violento delle frontiere esterne di fronte a qualunque tentativo di ingresso nella “fortezza Europa”.

11. Le modifiche legislative alla disciplina attuativa del Protocollo Italia-Albania, e poi le prassi operative che ne sono derivate, hanno svuotato, oltre i diritti di difesa (art. 24 Cost.), il principio costituzionale dell’habeas corpus (art.13 Cost.) che stabilisce garanzie precise in materia di libertà personale per tutti, anche per le persone trasferite nel centro per i rimpatri di Gjader in territorio albanese. Ma questa grave violazione dello Stato di diritto non ha reso più efficiente il sistema delle espulsioni con accompagnamento forzato. Nel 2025, secondo dati diffusi dalla RAI, i rimpatri forzati effettivamente eseguiti dai CPR sarebbero stati soltanto 1.443, il maggior numero (271) dal CPR di Milano; a seguire Caltanissetta (245), Gorizia (187), Trapani (173), Potenza (150), Roma (142), Bari (106), Gjader-Albania (50), Torino(44), Nuoro (39) e Brindisi (36).

Per strumentalizzare le statistiche degli stranieri effettivamente allontanati dall’Italia, in realtà nel 2025 sarebbero meno di 5000 persone, considerando i rimpatri eseguiti senza il passaggio nei CPR, non si può fare ricorso a procedure di finto “rimpatrio” esternalizzate in paesi terzi, in assenza di una base legale, sia a livello euro-unionale che nell’ordinamento interno. Nel quale non si possono introdurre, magari per decreto, o per direttiva ministeriale, disposizioni in materia di libertà personale, che, derogando alla riserva di legge imposta dall’art.13 Cost, rimettano di fatto alle autorità di polizia la concreta modulazione dei provvedimenti restrittivi, sottratti ad un effettivo controllo giurisdizionale, in contrasto con quanto previsto a tale riguardo da Convenzioni internazionali, come la CEDU, e dalla vigente legislazione nazionale ed europea, da applicare nel rispetto della Costituzione italiana (artt. 2, 3,10,13, 24, 32,117 Cost.).

La conformazione delle modalità di trattenimento, che secondo la Corte costituzionale (sentenza n.96/2025) avrebbero dovuto essere definite per legge, nel caso delle persone trattenute in Albania è rimasta totalmente rimessa alla discrezionalità delle autorità di polizia, in ordine ai contatti con l’esterno e con la famiglia, alle comunicazioni telefoniche, ai contatti con i difensori, alle ispezioni parlamentari. Soprattutto mancano mezzi effettivi di reclamo all’autorità giurisdizionale in caso di abusi od omissioni commessi da parte delle stesse autorità all’interno del centro. Si tratta delle stesse modalità del trattenimento e dei mezzi di reclamo previsti adesso per tutti i casi di trattenimento amministrativo nei CPR dalla bozza del recente Disegno di legge immigrazione, approvato dal Consiglio dei ministri l’11 febbraio scorso, che non risulta ancora all’esame delle Camere. Quando si tratta di attuare un richiamo della Corte costituzionale, che aveva sollecitato la definizione per legge delle modalità del trattemimento amministrativo nei CPR, l’attuale governo si trova in difficoltà.

La Corte costituzionale nella sentenza 96/2025 ha ritenuto “sussistente” il “vulnus denunciato con riguardo alla riserva assoluta di legge”, in quanto, la disposizione censurata in tema di convalida del trattenimento nei CPR (Centri per i rimpatri) “reca una normativa del tutto inidonea a definire, con sufficiente precisione, quali siano i ‘modi’ della restrizione, ovvero quali siano i diritti delle persone trattenute nel periodo, che potrebbe anche essere non breve, in cui sono private della libertà personale, disciplina rimessa, quasi per intero, a norme regolamentari e a provvedimenti amministrativi discrezionali”. Tuttavia, le questioni sollevate dal Giudice di pace di Roma in riferimento agli articoli 13, secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione sono state, dichiarate “inammissibili”: Secondo la Corte, “non e’ ad essa consentito porre rimedio al riscontrato difetto, ricadendo sul legislatore il dovere ineludibile di introdurre una normativa compiuta, la quale assicuri il rispetto dei diritti fondamentali e della dignità della persona trattenuta”. Non si può dire però che ad oggi il Parlamento abbia raccolto l’invito pressante della Consulta, e le procedure di trasferimento come le modalità di trattenimento amministrativo rimangono ancora rimesse alla discrezionalità politica, e degli organi di polizia, e dunque agli indirizzi di governo.

Le previsioni sulle modalità del trattenimento amministrativo contenute nel Disegno di legge approvato dal Consiglio dei ministri, lo scorso 11 febbraio, che introduce nel Testo Unico sull’immigrazione n.286/98 un nuovo articolo 17 bis intitolato “Disposizioni in materia di trattenimento”, non rispettano le indicazioni della Consulta, che costituivano una condizione necessaria per evitare la pronuncia di incostituzionalità della norma che prevede i CPR (art.14 del Testo unico 286/98 sull’immigrazione).

12. Con riferimento alle persone già trattenute in territorio italiano, e quindi trasferite in Albania, occorre ricordare la disciplina dei ricorsi giurisdizionali con la possibilità di un riesame delle misure detentive. Secondo la Corte di Cassazione (Sez. 1, Ordinanza n. 24721 del 14/09/2021), ” In tema di immigrazione, è sempre consentita la domanda di riesame del provvedimento di convalida o di proroga del trattenimento dello straniero presso un Centro di permanenza per i rimpatri (CPR), in conformità all’art. 15, par. 4, direttiva 2008/115/CE (direttamente applicabile nel nostro ordinamento, quale disposizione “self-executing”), senza che abbia rilievo il precedente rigetto di analoga istanza o la mancata impugnazione del provvedimento di convalida o di proroga, non sussistendo in materia il limite del “ne bis in idem”, poiché le misure in questione hanno natura cautelare e il sindacato giurisdizionale su di esse non è idoneo alla formazione del giudicato, tant’è che le relative statuizioni sono ricorribili per cassazione, ai sensi dell’art. 111 Cost., non per la natura decisoria delle stesse ma perché si tratta di atti che incidono sulla libertà personale”. E’ prevedibile che in futuro, dopo le annunciate riforme legislative in materia di detenzione amministrativa, che non rispettano ancora i richiami costituzionali e la disciplina dell’Unione europea, ci siano ulteriori ricorsi, dai giudizi di convalida del trattenimento fino alla Corte costituzionale.

Anche se la Corte di Giustizia non sanzionasse le distorsioni riscontrabili nelle prassi attuative del cd. modello Albania come una violazione del diritto euro-unionale, si potrebbe sempre fare opposizione ai decreti di trattenimento ed ai provvedimenti di diniego della protezione internazionale, davanti i tribunali nazionali, fino ad arrivare di nuovo davanti alla Corte Costituzionale, facendo valere gli articoli 3,10,13 e 24 della nostra Costituzione, che riaffermano la valenza dei controlli giurisdizionali e l’effettività dei diritti di difesa, come del diritto di asilo. Si dovrà tenere conto anche del sistema gerarchico delle fonti normative imposto dagli articoli 10 e 117 della Costituzione, un sistema che impone il rispetto del principio di legalità, e che non può essere scardinato sulla base di accordi bilaterali.

Altre possibili eccezioni di costituzionalità potrebbero riguardare la compatibilità del Protocollo Italia-Albania e della normativa interna in materia di procedure accelerate “in frontiera” con i principi costituzionali in materia di asilo, libertà personale, diritti di difesa, giusto processo, pur tenendo conto del sistema gerarchico delle fonti e dunque del ruolo sovraordinato della legislazione dell’Unione europea, che comunque non cancella i principi costituzionali. Per non parlare, nei casi di trattenimento arbitrario, della possibilità di ricorsi individuali alla Corte europea dei diritti dell’Uomo o di successivi ricorsi interni in sede civile.

Nella prospettiva del nuovo Regolamento rimpatri, con riferimento ai trasferimenti forzati in Albania, ricorre una eclatante violazione della riserva di legge in materia di libertà personale, stabilita dall’art.13 della Costituzione italiana e dall’art.5 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo. Norme che devono essere applicate a qualunque persona privata della libertà personale, a prescindere dai suoi precedenti penali e dalla gravità dei reati commessi. È qui la differenza tra lo Stato di diritto e la legge del taglione, una differenza che qualche volta sfugge forse anche alla presidente del Consiglio Meloni. Il rispetto delle regole di procedura non varia a seconda della caratura penale o della pericolosità sociale delle persone. E l’accesso al diritto di asilo o ad altre forme complementari di protezione non può essere precluso esclusivamente per ragioni legati ai precedenti penali, salvo i pochi casi espressamente previsti dalla Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati. Gli obblighi di protezione a carico degli Stati e le garanzie costituzionali non si possono affievolire, o cancellare del tutto, in base ai precedenti penali, con il trasferimento forzato della persona privata della libertà personale da un paese ad un altro, soprattutto in assenza di una convalida del giudice e di un accesso effettivo e tempestivo al sistema dei ricorsi giurisdizionali.

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