Centri di permanenza per il rimpatrio (CPR): tra controllo dell’immigrazione e garanzie costituzionali

LAVINIA NOCELLI 1

I Cpr rappresentano una contraddizione giuridica: la legge ne prevede l’uso per garantire i rimpatri, ma nella pratica si trasformano in strutture detentive che violano diritti fondamentali e non raggiungono il loro scopo. Il diritto al trattenimento amministrativo diventa così incompatibile con gli obblighi dello Stato in termini di tutela della dignità umana e di efficacia delle procedure.

“I Centri di permanenza per i rimpatri (Cpr) sono luoghi di trattenimento del cittadino straniero in attesa di esecuzione di provvedimenti di espulsione (art. 14, D.Lgs. 286/1998). Le strutture di trattenimento per stranieri irregolari sono disciplinate dal testo unico immigrazione (D.Lgs. 286/1998): si tratta dei Centri di permanenza temporanea e assistenza (Cpta), poi definiti Centri di permanenza temporanea (Cpt) e successivamente Centri di identificazione ed espulsione (Cie). Con il decreto-legge 13 del 2017 i Centri di identificazione ed espulsione (Cie) hanno assunto la denominazione di Cpr”2.

Secondo quanto riportato dall’articolo 14 del Testo Unico sull’Immigrazione (D.lgs. 286/1998), nei Cpr vengono trattenuti coloro che, entrati in Italia tramite canali irregolari, non fanno richiesta di protezione internazionale, non ne dispongono i requisiti, o che non sono in possesso di un regolare permesso di soggiorno. Il trattenimento nei Cpr è funzionale a garantire l’espulsione da parte delle forze dell’ordine dei soggetti che non presentano i requisiti per soggiornare legalmente sul territorio nazionale.

Con la legge Turco-Napolitano, nello specifico con l’articolo 12 della legge n° 40 del 6 marzo 1998 (Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), i Centri vengono istituiti con lo scopo di trattenere i cittadini stranieri quando non è possibile nell’immediato espellere i soggetti entrati illegalmente nel territorio italiano. Il trattenimento viene disposto nei casi in cui siano necessari accertamenti sull’identità, sui documenti di viaggio, eventuali cure mediche o l’organizzazione del rimpatrio. All’epoca della promulgazione della legge, la durata massima del trattenimento è disposta in venti giorni, che possono essere prorogati per un massimo di altri dieci da parte del giudice su richiesta del questore.

Con la legge Bossi-Fini, nello specifico la legge n° 189 del 30 luglio 2002 (modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), i Cpt prendono il nome di Centri di Identificazione ed Espulsione. Mentre nel contenuto la legge rimane la stessa, vengono invece estesi i termini del trattenimento, che passano da trenta a sessanta giorni. Il periodo massimo viene ulteriormente esteso con la legge n° 94 del 15 luglio 2009 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica), che porta la durata della detenzione amministrativa da sessanta a centottanta giorni.

L’attribuzione della denominazione Cpr arriva con la legge Minniti-Orlando, ossia la legge n°13 del 17 febbraio 2017 (“Disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonchè per il contrasto dell’immigrazione illegale“). Questa dispone, inoltre, di un aumento del numero dei centri nel territorio italiano e la loro diffusione da Nord a Sud. Ulteriori modifiche relative alla durata del trattenimento vengono introdotte con il decreto Salvini, la legge n° 113 del 4 ottobre 2018, che estende il periodo massimo di trattenimento fino centottanta giorni.

Successivamente, con il decreto Lamorgese, la legge n° 130 del 21 ottobre 2020, il limite viene ridotto a novanta giorni, con possibilità di proroga di trenta giorni in trenta giorni fino a un massimo di centottanta. Con la legge n° 20 del 10 marzo 2023 (“Disposizioni urgenti in materia di flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri e di prevenzione e contrasto all’immigrazione irregolare”), varata dal governo Meloni, sono state emanate le ultime modifiche ai Cpr, che prevedono una proroga del trattenimento per i soggetti di Paesi con cui l’Italia ha sottoscritto accordi in materia di rimpatrio da trenta a quarantacinque giorni. L’evoluzione normativa, ulteriormente modificata con il DL. 124/2023, mostra una progressiva estensione della detenzione amministrativa, sia in termini di durata del trattenimento fino a 18 mesi, sia nella centralità attribuita ai Cpr nella gestione delle migrazioni irregolari.

Il trattenimento nei Cpr non costituisce formalmente una pena detentiva, poiché riguarda soggetti che non hanno commesso reati penali ma violazioni amministrative legate al soggiorno irregolare. Il fermo è, infatti, finalizzato esclusivamente a facilitare l’esecuzione dell’espulsione o del respingimento del soggetto, ed è disciplinato dall’articolo 14 del Testo Unico sull’Immigrazione (d.lgs. 286/1998). Nella pratica, però, i Cpr assumono caratteristiche simili a quelle di strutture carcerarie, limitando la libertà personale prevista dall’articolo 13 della Costituzione, senza garantire le stesse tutele previste dal sistema penale. Per questo motivo, diversi osservatori e associazioni per i diritti umani sottolineano come le modalità concrete di attuazione del trattenimento risultino assimilabili a forme di detenzione.

La legge definisce la detenzione “amministrativa” proprio per distinguerla dalla detenzione penale, ma numerose criticità evidenziate nei Cpr hanno sollevato interrogativi rispetto alla compatibilità di queste pratiche con gli articoli 3 e 5 della CEDU (Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo), che sanciscono rispettivamente il divieto di tortura e il diritto alla libertà personale. Nello specifico, l’articolo 3 sancisce il divieto assoluto di tortura o di trattamenti, punizioni inumani o degradanti, mentre l’articolo 5 stabilisce che la privazione della libertà personale deve essere legittima e che l’individuo debba essere informato rapidamente sia delle ragioni dell’arresto, che ad avere un rapido riesame giudiziario, al fine di garantire protezione contro detenzioni arbitrarie.

A evidenziare le contraddizioni del sistema contribuiscono anche i report pubblicati nel 2024 da Amnesty International e dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura (CPT), secondo cui “l’uso eccessivo e sistematico della detenzione amministrativa priva le persone migranti e richiedenti asilo dei loro diritti alla libertà e alla dignità”. In particolare, il CPT ha rilevato “diversi casi di presunti maltrattamenti fisici e uso eccessivo della forza da parte di agenti di polizia nei confronti di cittadini stranieri detenuti”, sottolineando inoltre “l’assenza di un monitoraggio rigoroso e indipendente di tali interventi da parte della polizia e la mancanza di una registrazione accurata delle lesioni subite dalle persone detenute”.

Il Comitato ha inoltre criticato la pratica della somministrazione di psicofarmaci non prescritti e le caratteristiche strutturali dei Cpr, ritenute assimilabili a contesti detentivi ad alta restrizione. Così come il report “Trattenuti“, realizzato da ActionAid Italia in collaborazione con l’Università di Bari, che evidenzia come il sistema dei Cpr sia costoso e inefficace, con un aumento della detenzione di richiedenti asilo che ha raggiunto il 45% nel 2024. L’analisi rileva inoltre un fallimento nelle politiche di rimpatrio, con solo il 10% delle persone trattenute effettivamente rimpatriate nel 2023. Nonché il secondo Rapporto di monitoraggio del Tavolo Asilo e Immigrazione (TAI), intitolato “Cpr d’Italia: istituzioni totali”, presentato nel 2026, che descrive i Cpr come luoghi di sospensione dei diritti fondamentali, caratterizzati da isolamento, degrado e grave sofferenza psicofisica per le persone trattenute.

La stessa Corte costituzionale italiana, con la sentenza n. 105 del 2001, ha affermato che il trattenimento nei Cpr costituisce una limitazione della libertà personale, paragonabile a una forma di restrizione fisica, e che pertanto deve essere sottoposto alle garanzie previste dal sistema penale. Tale orientamento è stato ribadito con la sentenza n. 96/2025, nella quale la Consulta ha definito il trattenimento come una forma di “assoggettamento fisico all’altrui potere”, rafforzando le criticità già evidenziate rispetto alla compatibilità del sistema dei Cpr con la tutela costituzionale della libertà personale. Ad esempio, la libertà di corrispondenza è tutelata e garantita in modo diverso a seconda del Cpr in cui si è trattenuti. Esclusivamente in due strutture è ammesso il possesso del telefono cellulare: ciò è stato reso possibile dall’azione promossa nell’interesse di uno dei trattenuti nella struttura, con un ricorso ex art. 700 c.p.c. al Tribunale di Milano, sez. XII, ord. 23 febbraio 2021. Le suddette condizioni di privazione della libertà hanno suscitato grandi perplessità, anche a seguito del report del Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti (CPT), pubblicato nel dicembre 2024, a seguito della visita effettuata ad aprile dello stesso anno in quattro strutture. Il Comitato ha evidenziato gravi criticità, in relazione sia al trattamento delle persone trattenute, sia alle condizioni materiali delle strutture.

Un ulteriore nodo critico riguarda l’effettiva efficacia dei rimpatri. Nel 2024, secondo il dossier del Centro Studi e Ricerche IDOS basato su dati del Ministero dell’Interno, su circa 5.870 persone detenute nei Cpr, soltanto 2.526 sono state effettivamente rimpatriate, pari dunque al 43% del totale. Un dato che colpisce se si considera che l’innalzamento progressivo del periodo massimo di trattenimento, arrivato a 18 mesi con l’introduzione del decreto legge n. 89/2011 durante il governo Berlusconi, era stato giustificato proprio con la necessità di aumentare l’efficacia dei rimpatri. Lo stesso documento evidenzia come, nel periodo tra il 2019 e il 2024, il tasso medio di persone rimpatriate sia inferiore alla metà dei detenuti nei Cpr: un dato sceso dal 49,9% del 2022 al 43% del 2024. Rispetto ai circa 500mila immigrati irregolari stimati in Italia, il numero delle persone trattenute nei Cpr rimane comunque marginale.

In diversi report e pubblicazioni è evidenziato come le condizioni di salute e di permanenza all’interno dei Cpr siano in contrasto con l’articolo 3 della CEDU (Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo), che vieta trattamenti inumani o degradanti. Come anche descritto nel contributo “La tutela della salute nei Cpr, un diritto trattenuto”, pubblicato nel fascicolo n. 3/2024 della rivista Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, “il d.lgs. n. 286/1998 – unica fonte di rango primario che regolamenta il trattenimento degli stranieri presso i Cpr – non contiene alcuna previsione dedicata al diritto alla salute”. La sola disposizione relativa alle modalità di trattenimento è contenuta nell’art.14, co 2, d.lgs. n. 286/1998, che nella sua attuale versione, prevede che “lo straniero è trattenuto nel Centro, presso cui sono assicurati adeguati standard igienico-sanitari e abitativi, con modalità tali da assicurare […] l’assistenza e il pieno rispetto della sua dignità secondo quanto disposto dall’articolo 21, comma 8, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394”. Diversi monitoraggi europei hanno evidenziato come le condizioni di trattenimento e la carenza di assistenza sanitaria e psicologica possano compromettere la dignità delle persone trattenute.

Un ulteriore elemento critico riguarda la vulnerabilità delle persone al momento dell’ingresso nei Cpr. “Occorre considerare la condizione di particolare vulnerabilità di queste persone e la loro possibile incapacità, almeno in alcuni casi, di lamentare il trattamento subito. In tali circostanze, il trattenimento può costituire di per sé un trattamento degradante, per il potenziale effetto di aggravamento di condizioni psichiche già instabili, fermo restando che è necessario dimostrare un effettivo deterioramento della salute mentale del soggetto”, si legge ancora nel dossier, che richiama una pronuncia del 2009 relativa al Caso Slawomir Musial contro la Polonia.

Nel già menzionato secondo Rapporto di monitoraggio del Tavolo Asilo e Immigrazione (TAI), si documentano uso improprio di psicofarmaci, autolesionismi e tentativi di suicidio, insieme a gravi limitazioni legate alla tutela legale, tra cui difficoltà di accesso agli avvocati, informazioni frammentarie e scarsa consapevolezza del proprio status giuridico. Il rapporto evidenzia inoltre come le condizioni materiali risultino degradate, tra sovraffollamento, scarse condizioni igieniche, isolamento e inattività forzata. Una logica che, si legge nel documento, “riflette contenimento e controllo, non di tutela“. Anche il Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale ha più volte segnalato criticità legate all’esternalizzazione della gestione sanitaria e alla difficoltà di garantire continuità terapeutica e supporto psicologico nei Cpr. Elementi che evidenziano carenze strutturali nell’assistenza sanitaria all’interno dei centri. Le politiche migratorie italiane, sintetizza il Dossier Statistico Immigrazione 2024, limitano l’accesso alle misure di welfare garantite dalla Costituzione. “La carenza dei servizi resi all’interno dei Centri incide direttamente sulla qualità della vita detentiva delle persone trattenute e sull’accesso ai diritti fondamentali”, si legge ancora nel report “La tutela della salute nei Cpr, un diritto trattenuto”.

Un altro elemento di criticità riguarda i costi pubblici del sistema dei Cpr e la loro gestione esternalizzata a soggetti privati. Il report “Buchi neri” sottolinea come, tra il 2021 e il 2023, gli appalti per la gestione dei centri abbiano raggiunto circa 56 milioni di euro. Il sistema di gestione privata è stato inoltre più volte oggetto di contestazioni legate alla qualità dell’assistenza sanitaria, dei servizi legali e del supporto linguistico offerti alle persone trattenute. Nonostante i costi elevati e il progressivo ampliamento della detenzione amministrativa, i dati relativi ai rimpatri continuano però a mostrare risultati limitati, alimentando dubbi rispetto all’efficacia e alla sostenibilità del modello. Come si legge nel rapporto: “Dall’esame degli schemi di capitolato d’appalto predisposti dal Ministero dell’Interno negli ultimi anni (2018 e 2021) risulta evidente come lo Stato italiano abbia puntato ad una drastica riduzione di tutti i servizi alla persona previsti all’interno dei Cpr […], con una evidente ripercussione sui diritti delle persone trattenute”.

Attualmente, sono in funzione dieci Cpr in tutta Italia, distribuiti lungo l’intero territorio nazionale: Bari Palese (Puglia); Brindisi, Restinco (Puglia); Caltanissetta, Pian del Lago (Sicilia); Gradisca d’Isonzo, Gorizia (Friuli-Venezia Giulia); Macomer, Nuoro (Sardegna); Milano via Corelli (Lombardia); Palazzo San Gervasio, Potenza (Basilicata); Ponte Galeria, Roma (Lazio); Torino corso Brunelleschi (Piemonte) e Trapani, Milo (Sicilia). Si legge su “La detenzione amministrativa nei Centri per il rimpatrio (Cpr): un’illegittima privazione della libertà personale”, che con la sentenza n. 96/2025 della Corte costituzionale, pubblicata il 3 luglio 2025, è dichiarata inammissibile “la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Giudice di pace di Roma in relazione all’art. 14, comma 2, D.lgs. 286/1998, per contrasto con gli artt. 13, comma 2 e 117, comma 1, Cost., nonché con l’art. 3, in combinato disposto con gli artt. 2, 10, comma 2, 24, 25, comma 1, 32 e 111, comma 1, Cost. La disciplina delle modalità di trattenimento amministrativo all’interno dei Centri per il rimpatrio (Cpr) di persone di cittadinanza straniere, sprovviste di un regolare titolo di soggiorno, era stata ritenuta di dubbia costituzionalità principalmente per violazione della riserva assoluta di legge, prevista dall’art. 13, comma 2, Cost.; un profilo condiviso dalla Corte, che tuttavia ha dichiarato di non avere gli strumenti per intervenire, essendo riservata al legislatore l’introduzione di una disciplina rispettosa dei diritti fondamentali e della dignità delle persone detenute nei Cpr”.

La sentenza n. 96/2025 rafforza quindi il tema della compatibilità costituzionale del trattenimento amministrativo nei Cpr, richiamando il legislatore alla necessità di garantire pienamente i diritti fondamentali delle persone trattenute: il fermo di una persona all’interno di un Cpr è un limite alla sua libertà personale, e ciò non può avvenire senza che vengano garantiti i diritti fondamentali, che sono previsti dall’articolo 13 della Costituzione.

Negli anni, le criticità del sistema sono state oggetto di numerose interrogazioni parlamentari, monitoraggi indipendenti e pronunce giurisprudenziali, sia nazionali sia europee. Alla luce di ciò, dei dati sui rimpatri e delle pronunce della Corte costituzionale, il sistema dei Cpr sembra assumere una funzione che supera quella specificamente amministrativa prevista dalla normativa. Emerge infatti una gestione della migrazione più orientata al contenimento e alla logica securitaria, attraverso la limitazione delle garanzie, l’estensione del trattenimento e l’ampliamento delle strutture, più che all’effettiva esecuzione dei rimpatri. In questa prospettiva, i Cpr appaiono come strumenti di controllo e marginalizzazione sociale, nei quali la compressione dei diritti fondamentali diventa parte integrante del dispositivo di gestione dell’irregolarità migratoria.

1. Lavinia Nocelli è una giornalista e fotografa freelance che si occupa di migrazioni, diritti e salute mentale. Ha lavorato tra l’Europa dell’Est e dell’Ovest, attraversando la Rotta Balcanica, in Medio Oriente e nei campi profughi del Nord della Francia. I suoi lavori sono stati pubblicati da testate italiane e internazionali come Bbc, Guardian, Le Monde, Al Jazeera, The New Arab, L’Espresso, Lucy, Il Manifesto, La Stampa, tra gli altri ↩︎
2. https://www.camera.it/leg17/561?appro=cpr ↩︎