Il governo contro i giudici nella riforma della protezione complementare
1. La riforma della protezione complementare, istituto che dà attuazione
all’art.10 della Costituzione (asilo costituzionale) dopo essere stata inserita
nello schema di Decreto legge “sicurezza” approvato dal Consiglio dei ministri
il 5 febbraio scorso, non ancora pubblicato in Gazzetta Ufficiale, è stata
stralciata per essere inserita nel Disegno di legge “immigrazione”, altro
provvedimento approvato come “schema” dal Consiglio dei ministri lo scorso 11
febbraio, ma non ancora diffuso con un testo ufficiale. In quest’ultimo disegno
di legge si prevedono due nuovi articoli (art.18 bis e 18 ter) da inserire
nel Decreto legislativo 10 novembre n.251 (sulle qualifiche della protezione),
per restringere la portata della protezione complementare (che in passato si
definiva protezione speciale), al fine dichiarato di contrastare le cd. domande
strumentali di asilo.
La riforma, che riaccenderà lo scontro tra governo e magistrati nei casi di
applicazione della nuova normativa, ed anche prima, in vista del referendum
sulla giustizia, appare destinata a svolgere una prevalente funzione
propagandistica, senza modificare nella sostanza l’ambito di applicabilità della
protezione complementare, garantita da precisi richiami costituzionali, oggetto
di una giurisprudenza ormai consolidata. Questo ennesimo scontro istituzionale
si giocherà però sulla pelle di persone particolarmente vulnerabili, abbandonate
in una situazione di perenne incertezza, con conseguenze irreversibili sulle
loro prospettive di vita, anche con riferimento ai familiari.
La nuova disciplina della protezione complementare si pone in evidente contrasto
con le più recenti sentenze della magistratura civile che avevano riconosciuto
nel nostro ordinamento una più ampia valenza dell’art.8 della Convenzione
europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo, dando rilevanza, oltre ai legami
di natura familiare, anche al livello di integrazione sociale ed al rischio di
una negazione di standard minimi di vita nei paesi di origine.
Dalla sentenza della Cassazione n. 4455/2018 fino alla pronuncia delle Sezioni
Unite n. 24413/2021, si è consolidato un orientamento giurisprudenziale secondo
cui il riconoscimento della protezione complementare si basa su una valutazione
comparativa tra la condizione del richiedente in Italia e quella in cui si
troverebbe nel Paese d’origine. L’inserimento sociale e lavorativo, la durata
del soggiorno, e l’effettiva integrazione, anche al di là dei rapporti
familiari, costituiscono indicatori significativi di una “vita privata e
familiare” meritevole di tutela, quando la loro compromissione, in caso di
rimpatrio, possa determinare la negazione dei diritti fondamentali della
persona, e non solo una situazione di mero disagio economico.
Secondo la Corte di Cassazione (Ordinanza n. 465 del 2022) “il riconoscimento
della protezione complementare si può fondare sulla “constatazione che il
ritorno nel paese d’origine renda probabile un significativo scadimento delle
sue condizioni di vita privata e/o familiare, tale da recare un “vulnus” al
diritto riconosciuto dall’art. 8 della Convenzione EDU” a fronte di “un
apprezzabile grado di integrazione socio lavorativa”.
2. Per il nuovo art.18 bis, introdotto dal Disegno di legge
immigrazione nel Decreto legislativo 10 novembre n.251, come successivamente
modificato, “nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento unionale e
degli obblighi internazionali, di cui all’articolo 117 della Costituzione, ai
sensi dell’articolo 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali, ratificata con legge 4 agosto 1955, n.
848, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 19 del testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla
condizione dello straniero di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n.
286″, ove la competente Commissione territoriale per il riconoscimento della
protezione internazionale accerti i nuovi requisiti introdotti dal DDL, al
richiedente è rilasciato un permesso di soggiorno per protezione complementare
secondo quanto previsto dall’articolo 32, comma 3, del Decreto legislativo n. 25
del 2008 relativo alla cd. “protezione speciale”.
A tal fine “si tiene conto della natura e della effettività dei vincoli
familiari, delle relazioni sociali e culturali dell’interessato nel territorio
nazionale, del rispetto delle regole fondamentali dello Stato, della durata del
suo soggiorno, nonché dell’esistenza di legami familiari, culturali o sociali
con il suo Paese d’origine, nei limiti di quanto previsto dal successivo
articolo 18-ter”. Spetta comunque al richiedente fornire la prova dei requisiti
previsti dalla legge per il riconoscimento della protezione complementare.
Con il nuovo articolo 18 ter si precisa che tali requisiti sono provati “in
presenza delle seguenti condizioni, da intendersi come cumulative”:
a) periodo di soggiorno regolare di almeno cinque anni;
b) conoscenza certificata della lingua italiana non inferiore al livello B1 del
Quadro comune europeo di riferimento per la conoscenza delle lingue (QCER);
c) disponibilità di un alloggio conforme ai vigenti requisiti igienico-sanitari
o comunque idoneo alle finalità abitative ai sensi dell’articolo 29, comma 3,
lettera a) del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero di cui al decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286;
d) percezione, nell’ultimo triennio, del reddito di cui all’articolo 29, comma
3, lett. b), del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero di cui al decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
Nel caso in cui la durata del soggiorno regolare sia inferiore a cinque anni
questi requisiti sono ritenuti insussistenti, fatta salva la prova contraria, a
carico dello straniero, che deve dimostrare un livello di integrazione sociale
particolarmente elevato sotto il profilo linguistico, lavorativo, abitativo ed
economico, sulla base dei requisiti sopraindicati, “che devono essere presenti
cumulativamente”.
3. Come è stato osservato (Schiavone) si tratta di requisiti particolarmente
elevati, tanto da apparire irragionevoli, se solo si considera che corrispondono
a quelli previsti per il riconoscimento di un permesso di soggiorno UE per lungo
soggiornanti.
Si esclude invece che chi non abbia in precedenza un valido permesso di
soggiorno possa avvalersi della protezione complementare, una condanna alla
irregolarità definitiva, anche in presenza degli altri indici di integrazione.
Si può tuttavia ricordare che “allo straniero comunque presente alla frontiera o
nel territorio dello Stato” – secondo l’ art. 2, comma 1, del Testo unico n. 286
del 1998 – “sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana
previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in
vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti”. Non
si vede come si possa negare anche al richiedente asilo già in condizione di
irregolarità, l’accesso alla procedura ed il riconoscimento della protezione
complementare, anche attraverso la proposizione di una domanda reiterata, in
presenza dei requisiti di integrazione richiamati dall’art.8 della CEDU come
generalmente valutati dalla consolidata giurisprudenza della Corte di
Cassazione.
Non è infatti prevista una deroga all’art. 19 del Testo Unico Immigrazione
286/98 (fatto salvo quanto previsto dall’articolo 19 del testo unico), che
rinvia all’art. 5 comma 6 dello stesso Testo Unico, secondo cui “il rifiuto o la
revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di
convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo
straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati
contraenti, fatto salvo il rispetto degli obblighi costituzionali o
internazionali dello Stato italiano”. Si tratta di una norma che rinviando alla
Costituzione e alle Convenzioni internazionali, proprio per effetto del sistema
gerarchico delle fonti normative fissato dagli articoli 10 e 117 della
Costituzione, non può essere modificata dal legislatore ordinario.
La protezione complementare (definita in passato come protezione speciale o
umanitaria) costituisce piena attuazione del diritto d’asilo sancito
dall’articolo 10 terzo comma della Costituzione (Corte Cassazione sez. 6-1, ord.
n. 10686/12) ed il legislatore può intervenire nei limiti di questo
riconoscimento, senza però svuotarlo del tutto, come invece si sta tentando di
fare oggi, dopo una serie innumerevole di “decreti sicurezza” che hanno
trattato, spesso a fini di propaganda, la materia relativa ai diversi regimi di
protezione, ritenuta centrale per il contrasto dell’immigrazione irregolare e la
“difesa” dei confini nazionali. […]
Fulvio Vassallo Paleologo