Come la Costituzione garantisce la separazione dei poteri, l’autonomia della magistratura e i diritti dei cittadini – Francesco PallanteFrancesco Pallante, costituzionalista: Come la Costituzione garantisce la
separazione dei poteri, l’autonomia della magistratura e i diritti dei
cittadini
ANNA MARIA BIANCHI MISSAGLIA: Come possiamo spiegare in modo semplice i rischi
per i diritti dei cittadini di questa riforma? L’argomento sembra molto tecnico,
e molte persone non conoscono bene cosa prevede la nostra Costituzione per
garantire l’autonomia dei magistrati e perché.
FRANCESCO PALLANTE: Grazie anzitutto per questa opportunità di intervenire su un
tema che ha profili tecnici, è difficile, ma va affrontato perché è importante e
centrale nella vita di ciascun cittadino e di ciascuna cittadina.
Partiamo dal contesto generale, quello per cui le Costituzioni degli stati
novecenteschi, e ancor prima le Costituzioni degli stati ottocenteschi, che
venivano chiamati “stati di diritto”, sono basate sulla ben nota tripartizione
dei poteri: poteri che sono separati e tripartiti, in maniera tale che il potere
di fare le leggi spetti al parlamento, il potere di dare esecuzione alle leggi
spetti al governo e il potere di sanzionare la violazione delle leggi spetti
alla magistratura.
Questi tre poteri un tempo erano concentrati nelle mani di un unico sovrano, il
quale aveva quindi modo di gestire una risorsa di potere molto molto ampia, al
punto che, semplificando, poteva fare un po’ quello che voleva.
Per sottolineare tale aspetto, si è solito dire che l’opposto rispetto allo
“stato di diritto” è lo “stato della forza”, cioè lo stato in cui uno soltanto,
il titolare del potere, è forte a sufficienza da potersi imporre su tutti gli
altri. È letteralmente sovrano: sovrano è colui che non ha nessuno al di sopra
di sé e può fare quello che vuole.
Per contrastare questa idea, che è un’idea pericolosa perché naturalmente in un
mondo del genere saremmo tutti in balia di questo unico fortissimo potere, già
dai tempi di Montesquieu si inizia a proporre di separare il potere tra tre
diversi organi, in modo tale che si renda necessaria una collaborazione tra i
diversi organi.
Quindi la tripartizione del potere consiste nel prendere un grande potere e
dividerlo in tre poteri più piccoli, che devono collaborare tra di loro per
poter ottenere gli obiettivi che in precedenza potevano essere raggiunti, con
azione solitaria, dal titolare del grande potere.
In più, con l’avvento delle costituzioni contemporanee, nel Novecento, avviene
l’introduzione di diritti costituzionali finalmente considerati sovraordinati
rispetto alle leggi approvate dal Parlamento. Nell’Ottocento i diritti erano
sempre suscettibili di venire sospesi e, di fatto, il Parlamento aveva il potere
di decidere nelle leggi tutto ciò che intendeva decidere (anche se poi non
poteva dare esecuzione cioè applicazione alle leggi o sanzionarne la
violazione); nel Novecento i diritti ricevono piena tutela: il Parlamento non
può inserire qualsivoglia contenuto nel testo della legge, deve approvare solo
contenuti rispettosi dei diritti costituzionali.
La Costituzione italiana dice che la sovranità appartiene al popolo, il quale
elegge il Parlamento, ma tale sovranità va esercitata nelle forme e nei limiti
della Costituzione. Le forme sono le procedure, implicano il rispetto della
collaborazione necessaria tra le tre componenti del potere di cui abbiamo detto
prima; mentre i limiti sono vincoli di contenuto, tali per cui, chiunque
governi, chiunque, come si dice, abbia vinto le elezioni, certe cose non potrà
comunque farle.
Non si può discriminare tra i sessi: anche chi ha avuto il voto della
maggioranza del popolo sovrano non può fare una legge che vieti alle donne, per
esempio, di diventare primari negli ospedali. Sarebbe una discriminazione
vietata dall’articolo 3 della Costituzione, e nemmeno il popolo può decidere
questa violazione del principio di uguaglianza. Allo stesso modo ci sono cose
che chiunque governi non può non fare, cioè deve fare. Poiché, per esempio, è
sancito il diritto alla salute, chiunque governi deve curare i malati; poiché è
sancito il diritto all’istruzione, chiunque governi deve prevedere le scuole e i
percorsi di istruzione per i ragazzi e le ragazze.
E cosa succede nel caso in cui i diritti costituzionali siano violati da leggi
che non prevedono ciò che devono prevedere o che prevedono ciò che non devono
prevedere? In questi casi i cittadini che lamentano la violazione dei loro
diritti si rivolgono a un giudice, alla magistratura. La magistratura, in
collaborazione con la Corte Costituzionale, che è un giudice particolare, ha
esattamente il compito costituzionale di verificare se le leggi del Parlamento
sono o meno rispettose dei diritti costituzionali, e se non lo sono la Corte
Costituzionale riscontrerà che il popolo ha esercitato la sovranità, tramite il
Parlamento, violando le forme o i limiti, e annullerà la legge, cancellandola
dall’ordinamento. Nessuno deve più obbedire a una legge che è stata annullata
dalla Corte Costituzionale.
Si capisce, allora, che il ruolo della magistratura è importantissimo non
soltanto nel caso in cui vi sia un conflitto tra cittadini, un privato contro un
altro privato, ad esempio io con il mio vicino di casa perché dobbiamo tracciare
una delimitazione dei nostri confini e non siamo d’accordo. Anche questo è molto
importante, naturalmente, ma in più esistono situazioni in cui le parti
contrapposte sono il cittadino e un qualche “potere”, o per meglio dire l’organo
che costituzionalmente ha esercitato un potere costituzionale al di fuori delle
forme e dei limiti. In tali casi compito della magistratura è intervenire per
fermare un’azione pubblica che vada contro i limiti sanciti dalla Costituzione,
a protezione dei diritti dei cittadini.
Sotto questo aspetto, annullare l’indipendenza dei magistrati o anche solo
diminuirla, non è un dispetto fatto ai magistrati, perché comunque loro
continueranno a guadagnare gli stessi soldi che guadagnano oggi, continueranno a
fare più o meno il lavoro che fanno oggi, continueranno grosso modo la loro vita
come quella odierna; chi ci rimette è chi rischia di ritrovarsi a essere la
parte debole dei giudizi, tutte le volte in cui c’è uno squilibrio di forze
dinnanzi a un magistrato.
Ciò può avvenire tra soggetti privati: pensiamo un piccolo correntista che si
contrappone alla sua banca, quindi un grande potere economico, per porre
questioni legate al calcolo degli interessi. C’è stata una lunga vicenda
giudiziaria in passato legata al cosiddetto anatocismo bancario, cioè la
produzione di interessi sugli interessi e non sul capitale di partenza. O ancora
pensiamo a casi in cui un singolo lavoratore si confronta con l’enorme potere
economico di una multinazionale, rivendicando i suoi diritti. O a casi
drammatici come quelli in cui il parente di una vittima sul lavoro chiede un
risarcimento a una grande multinazionale: Report, su Rai Tre, ha recentemente
fatto una trasmissione molto interessante in cui si vede chiaramente la forza
del potere economico a confronto con le vittime ammalatesi sul posto di lavoro.
Ci sono anche situazioni in cui il contrasto non è tra soggetti privati, pur
dotati di forze così squilibrate, ma tra un privato e un potere pubblico. Un
cittadino che volesse ottenere le cure di cui necessita da un’ASL e non le
ricevesse fa ricorso a un giudice, e il giudice deve avere la forza di andare
contro il potere politico che indirettamente gestisce le ASL: nel caso, il
potere regionale che magari ha approvato regolamenti o provvedimenti
amministrativi che non sono consoni con l’articolo 32 della Costituzione che
tutela il diritto alla salute.
In tutti questi casi, avere un magistrato che serenamente possa prendere le
proprie decisioni, valutando i fatti e le norme per quello che sono, e poi in
coscienza esprimersi eventualmente anche a favore della parte debole, senza
subire condizionamenti da poteri esterni alla magistratura, è una garanzia per i
più deboli, per i cittadini normali come siamo tutti noi, che non abbiamo
particolari risorse di potere. Per questo è particolarmente delicato intervenire
sulle regole costituzionali preposte al funzionamento della magistratura.
ANNA MARIA BIANCHI MISSAGLIA: l’Assemblea costituente ha introdotto nella
Costituzione l’autogoverno dei magistrati attraverso il Consiglio Superiore
della Magistratura. L’organo di autogoverno che viene profondamente modificato
da questa riforma costituzionale. Perché per i padri e le madri costituenti era
così importante che la magistratura si autogovernasse?
FRANCESCO PALLANTE: Dobbiamo considerare in proposito che i condizionamenti nei
confronti dei magistrati possono essere diretti o indiretti. Un conto è se io
vado da un magistrato e lo minaccio: sono un mafioso, metto la pistola sulla
scrivania e gli dico “guarda che se decidi come non piace a me la pagherai”.
Questa è una minaccia diretta, credo non molto comune. Ma ci sono forme di
condizionamento indiretto che sono altrettanto insidiose, che chiamano in causa
il ruolo Consiglio Superiore della Magistratura, il CSM. Che cos’è il CSM? Non è
un giudice, non è un collegio giudiziario. È un organo che gestisce
l’amministrazione della magistratura, e cioè indice i concorsi per assumere i
magistrati, assegna i vincitori a una sede o all’altra, a un incarico o
all’altro, decide sui trasferimenti quando i magistrati chiedono di trasferirsi
da una città all’altra, valuta le promozioni e decide sui procedimenti
disciplinari. Tutto ciò che ha a che fare con la vita professionale di un
magistrato viene deciso dal Consiglio Superiore della Magistratura, che è un
organo costituzionale composto in maggioranza da magistrati. Quindi sono
magistrati, eletti da magistrati, che decidono sulla vita professionale dei
magistrati. Dell’organo fanno parte anche componenti eletti dal Parlamento,
quindi persone che hanno la fiducia dei partiti politici. Inoltre, sono presenti
come membri di diritto componenti di garanzia come il Presidente della
Repubblica, insieme al giudice di più alto grado del nostro ordinamento, che è
il primo presidente della Corte di Cassazione, e al pubblico ministero di più
alto grado nel nostro ordinamento, che è il Procuratore generale presso la Corte
di Cassazione.
Quest’organo esercita con la Costituzione poteri amministrativi che un tempo
erano gestiti dal Ministro della Giustizia, cioè da un membro del governo. Qui
sta il punto critico. Immaginiamo che un magistrato abbia preso servizio in una
città molto lontana da casa e dalla famiglia: per esempio, lui è di Firenze e ha
preso servizio a Catania. Dopo alcuni anni, vorrebbe riavvicinarsi alla
famiglia, magari i genitori diventano anziani, oppure ha dei figli, vuole stare
con la moglie: insomma, chiede il trasferimento a Firenze. Se la decisione sul
trasferimento spetta al ministro, il ministro può tranquillamente dirgli: “ah,
vuoi andare a Firenze? E su cosa ti devi pronunciare tra poco? Quali sono le
cause che pendono davanti a te? Ah, sei tu il giudice di quella causa in cui è
coinvolto quell’importante finanziatore della mia campagna elettorale. Beh, tu
intanto decidi questa causa, poi io decido sul tuo trasferimento”. Questo dà
l’idea, pur molto semplificata, di come potrebbe funzionare un condizionamento
indiretto. Avendo il potere di decidere su ciò che interessa la vita
professionale dei magistrati, è evidente che si può indurli a prendere
determinate decisioni anziché altre, o comunque provare a farlo. Erano dinamiche
di questo tipo che al tempo dello Statuto Albertino e poi ancora di più al tempo
del fascismo consentivano al potere politico di controllare l’attività della
magistratura in maniera piuttosto incisiva.
È per evitare tutto questo che i costituenti decidono di sottrarre il potere di
gestione della vita professionale dei magistrati al governo e di affidarlo al
Consiglio Superiore della Magistratura. Se sono magistrati che decidono sulla
vita professionale dei magistrati, il potere di condizionamento si indebolisce.
La riforma voluta dal governo Meloni interviene sul Consiglio Superiore della
Magistratura spezzandolo in due organi privi del potere disciplinare, che viene
affidato a un’Alta corte disciplinare, cioè un terzo organo appositamente
istituito. Come abbiamo visto prima, se un potere viene spezzato in più poteri,
si ottengono poteri più deboli, meno capaci di svolgere il proprio ruolo con la
stessa incisività dell’organo unico. Dunque, la riforma crea due CSM più deboli
e un’Alta Corte più debole. Debole significa, in questi casi, condizionabile.
Inoltre, la riforma prevede che la composizione di tali organi non sia più come
oggi, basata sull’elezione di magistrati da parte dei magistrati e di esperti di
diritto da parte della politica. I magistrati saranno estratti a sorte: sarà il
caso a stabilire quali saranno i componenti dei due CSM e dell’Alta Corte per
conto dei magistrati. La politica continuerà invece a scegliere in maniera
oculata i suoi rappresentanti all’interno di tali organi. Il testo della nuova
Costituzione prevede che siano sorteggiati anch’essi, ma da un elenco
precompilato dal Parlamento, a maggioranza semplice, cioè la maggioranza
politica di turno, senza il coinvolgimento delle opposizioni, e senza che sia
prevista una lunghezza minima dell’elenco. Quindi se dovranno essere sorteggiati
dieci nomi, l’elenco potrà essere di undici nomi. Ma anche fossero venti, nulla
cambierebbe: si scelgono venti persone di fiducia. Quello dei componenti scelto
dalla politica sarà dunque un sorteggio pilotato, truccato, non un sorteggio
“secco” come quello che riguarderà la componente dei magistrati.
Questo cosa comporterà? Comporterà il fatto che, mentre, da una parte, la
componente dei magistrati sarà frutto del caso, gli estratti a sorte non si
conosceranno reciprocamente se non forse di nome, non avranno dei rapporti di
consonanza, visioni della giustizia comuni gli uni con gli altri, dall’altra
parte, la componente scelta dalla politica avrà invece una compattezza ideale e
una compattezza d’azione che consentirà ai suoi membri di dominare l’agenda e il
funzionamento dei due nuovi CSM e dell’Alta Corte disciplinare. Quindi non
soltanto avremo organi di autogoverno più deboli, ma al loro interno sarà
ulteriormente indebolita la componente che proviene dalla magistratura, a favore
della componente politica. In conclusione, tornerà la possibilità di
condizionamento politico dell’attività della magistratura.
ANNA MARIA BIANCHI MISSAGLIA: Quale messaggio è necessario lanciare a tutti quei
cittadini che magari pensano che questa riforma non li riguardi o che si tratti
di una separazione delle carriere dei magistrati, questioni molto tecniche che
non riguardano i propri diritti?
FRANCESCO PALLANTE: Come ho detto prima, occorre tenere sempre presente il fatto
che i magistrati sono coloro che costituzionalmente hanno il compito di tutelare
i nostri diritti costituzionali. Ovviamente nessuno si augura mai di doversi
rivolgere a un giudice per veder tutelato un proprio diritto, ma, se dovesse
capitare, il fatto che ci sia un giudice terzo e imparziale a cui rivolgersi, è
una garanzia in sé. Se il giudice sarà debole e condizionabile, i casi saranno
due: o siamo una parte così forte da essere in condizione di influenzare
l’attività della magistratura, o non lo siamo. E se non lo siamo, com’è per la
stragrande maggioranza delle persone, il rischio è di finire schiacciati dai
poteri che avranno la capacità di condizionare l’attività della magistratura.
Una magistratura le cui decisioni, non dimentichiamolo, possono influire in
maniera molto incisiva sulle nostre vite.
5 febbraio 2026
vai a I video – Riforma della magistratura: Risposte competenti a slogan
ingannevoli con gli altri video della serie e il calendario
vedi anche Riforma costituzionale della magistratura, cronologia e materiali
Per osservazioni e precisazioni: laboraatoriocarteinregola@gmail.com
