UN VOLUME CHE, ATTRAVERSO LE TESTIMONIANZE DIRETTE DI AMMINISTRATORI E TECNICI, RICOSTRUISCE QUINDICI ANNI DI POLITICHE URBANE ITALIANE, METTENDO IN LUCE LA DISTANZA TRA STRATEGIE NAZIONALI, STRUMENTI DI FINANZIAMENTO E CAPACITÀ DEI COMUNI DI GOVERNARE LE TRASFORMAZIONI DELLE CITTÀ. Ci sono rapporti tecnici che restano confinati agli addetti ai lavori e rapporti che, pur nascendo come strumenti di lavoro per amministratori e uffici tecnici, finiscono per dire qualcosa di più ampio sul modo in cui lo Stato italiano governa, o non governa, le proprie città. Ricomporre visioni di città, pubblicato da IFEL nella collana Trasformazioni Urbane e curato da Federico Sartori e Dalila Riglietti con il contributo di Mecenate 90, appartiene alla seconda categoria. Sotto la veste di un lavoro di documentazione su politiche urbane, coesione e PNRR, il rapporto restituisce un quindicennio di tentativi, spesso disorganici, di dare all’Italia una politica nazionale per le città, e lo fa attraverso un metodo insolito per questo tipo di pubblicazioni: non le tabelle aggregate degli osservatori nazionali, ma le voci dirette di sindaci, assessori e dirigenti tecnici di nove città, da Bologna a Napoli, chiamati a raccontare come quella politica, sul territorio, si sia effettivamente tradotta in scelte. Il titolo è già un programma. Ricomporre significa ammettere che qualcosa si è scomposto, e il rapporto lo individua con chiarezza nella distanza tra la retorica della rigenerazione urbana, che da almeno un decennio informa i documenti strategici europei e nazionali, e la frammentazione degli strumenti attraverso cui quella rigenerazione viene concretamente finanziata e attuata. Il volume ricostruisce la genesi di questa frammentazione a partire dai primi programmi di riqualificazione urbana degli anni Novanta, passando per la stagione dei Contratti di quartiere e i Programmi integrati, fino ad arrivare, negli ultimi anni, alla sovrapposizione tra fondi di coesione europea, PON Metro, PN Metro Plus e, infine, PNRR: una sequenza di strumenti che si sono succeduti senza mai comporsi in una politica urbana nazionale stabile, lasciando ai Comuni il compito di adattarsi di volta in volta a regole di accesso, tempistiche e priorità decise altrove. Il volume è costruito in tre parti che meritano di essere lette come un unico ragionamento più che come sezioni indipendenti. La prima ricostruisce la cornice delle politiche urbane europee e nazionali, dalla nascita dell’Agenda urbana europea fino all’intreccio, negli ultimi anni, tra fondi di Coesione e PNRR, tracciando quindici anni di provvedimenti nazionali sulle città che raramente si sono succeduti secondo una logica coerente. È una parte utile proprio perché resiste alla tentazione di raccontare il PNRR come un punto di partenza, mostrando invece come il Piano si innesti su una stratificazione di strumenti precedenti, spesso mai del tutto conclusi né valutati, che continuano a produrre effetti sul modo in cui i Comuni oggi si rapportano ai nuovi fondi disponibili. La seconda parte, quella su cui si concentra la maggior parte del volume, raccoglie le prospettive di nove città raggruppate in tre contesti regionali: l’Emilia-Romagna di Bologna, Parma e Modena, la Toscana di Firenze, Livorno e Pistoia, la Campania di Napoli, Benevento e Salerno. La scelta di non limitarsi alle grandi aree metropolitane, includendo capoluoghi di dimensione media come Pistoia o Benevento, è probabilmente la decisione editoriale più significativa del rapporto, perché permette di verificare se le tensioni individuate valgano solo per le città più strutturate o attraversino l’intero sistema urbano italiano indipendentemente dalla scala. Le interviste raccolte, del resto, non si limitano al racconto dei progetti finanziati, ma restituiscono anche il punto di vista degli amministratori sui vincoli procedurali, sulle difficoltà di coordinamento tra uffici e sulla percezione, spesso esplicita, di rincorrere un’agenda decisa altrove più che di guidarla. È in questo secondo blocco che si inserisce l’analisi del PNRR, trattato non come un’anomalia ma come l’ultimo, più imponente, capitolo di questa storia. I numeri aggregati raccontano un afflusso di risorse senza precedenti verso i territori: nel solo perimetro campano analizzato nel volume, oltre 12 miliardi di euro assorbiti, pari a più di 2.250 euro per abitante. Ma è nei nove casi di studio, non nei totali regionali, che il rapporto individua il vero nodo, quello che le sintesi ministeriali tendono a lasciare in ombra: la distanza, cioè, tra le risorse che un Piano nazionale fa atterrare su un territorio e la quota di quelle risorse che l’amministrazione di quel territorio governa effettivamente in prima persona. A Napoli, città che riceve tre miliardi di euro di finanziamenti PNRR distribuiti su oltre quattromila progetti, il Comune ne amministra direttamente solo una parte minoritaria; a Benevento la sproporzione è ancora più marcata. Sono numeri che il rapporto non enfatizza in chiave polemica, restituendoli piuttosto come materiale di lavoro, ma che parlano da soli a chi li legge con un minimo di attenzione amministrativa. La terza parte, meno citata ma non meno rilevante, prova a tirare le conclusioni assumendo il Comune come nodo di ricomposizione delle politiche urbane, l’ente cioè che nella pratica amministrativa quotidiana si trova a dover tenere insieme strumenti, fondi e tempistiche pensati altrove. È qui che il rapporto propone alcune piste operative per governare questa complessità, dal rafforzamento delle strutture di missione interne fino a una maggiore stabilità degli strumenti di finanziamento nel tempo, prima di approdare, nelle pagine finali, alla sintesi interpretativa più originale del volume: quattro tensioni che, secondo gli autori, attraversano oggi qualunque politica urbana in Italia, indipendentemente dal colore politico dell’amministrazione o dalla dimensione della città. Una prima tensione oppone la visione strategica di medio periodo alla logica di spesa imposta da un Piano scandito da milestone e target trimestrali, che ha spinto molte amministrazioni a inseguire le opportunità di finanziamento più che a costruire un disegno urbano autonomo. Vi si affianca la frammentazione delle politiche settoriali, urbanistica, sociale, abitativa, ambientale, chiamate a misurarsi con problemi urbani che per loro natura sono integrati e non si lasciano governare per compartimenti stagni. Più scomoda, politicamente, è la tensione che mette a confronto le responsabilità crescenti attribuite ai Comuni con le loro capacità amministrative reali, spesso insufficienti a reggere il carico di coordinamento e rendicontazione che il nuovo modello di governance richiede. Resta, infine, il nodo del ruolo che dati e conoscenza tecnica giocano nelle scelte urbane, con il rischio che modelli previsionali e infrastrutture informative, per quanto necessari, finiscano per sostituirsi silenziosamente alla deliberazione politica, spostando altrove il luogo reale della decisione. Non è un caso che tra i temi ricorrenti nei casi di studio compaia con insistenza l’edilizia residenziale pubblica: a Napoli oltre un terzo dei progetti PNRR di trasformazione territoriale riguarda l’edilizia sociale, a Benevento la quota supera la metà. È il settore in cui le quattro tensioni si sommano con più evidenza. La casa pubblica è infrastruttura sociale di lungo periodo, eppure si trova vincolata a un cronoprogramma europeo che ne scandisce i tempi; richiede manutenzione ordinaria costante, e però compete per gli stessi fondi straordinari destinati alla rigenerazione; è terreno di diritti soggettivi degli assegnatari, ma sempre più spesso anche variabile di un processo decisionale che si consuma altrove rispetto agli enti che quel patrimonio gestiscono quotidianamente. Anche le città della Toscana e dell’Emilia-Romagna, pur muovendosi in contesti amministrativi generalmente più solidi di quelli campani, restituiscono varianti dello stesso schema: Bologna e Firenze, città con uffici tecnici storicamente più strutturati, riescono a governare quote più ampie dei propri interventi, ma anche lì il rapporto segnala tensioni analoghe tra la programmazione di lungo periodo, costruita in anni di piani strategici comunali, e la logica emergenziale imposta dai tempi del PNRR. È un dato che conferma come le quattro tensioni non siano il sintomo di un’arretratezza amministrativa localizzata, ma una caratteristica strutturale del modo in cui il Piano nazionale si è innestato sulle autonomie locali italiane, dal Nord al Sud, indipendentemente dalla qualità pregressa delle amministrazioni coinvolte. Il valore civico di un rapporto come questo, al di là della sua funzione tecnica per gli addetti ai lavori, sta proprio nell’aver reso leggibile, attraverso il racconto diretto di chi amministra, un problema che i grandi numeri nazionali tendono a nascondere: che la qualità di una politica urbana non si misura solo dalle risorse stanziate, ma dalla distanza, spesso enorme, tra chi decide dove va la trasformazione di una città e chi quella trasformazione la vive ogni giorno. Colmare quella distanza, più che accelerare ulteriormente la spesa, dovrebbe essere il criterio con cui si giudicherà, tra qualche anno, se questa stagione di investimenti straordinari avrà lasciato alle città qualcosa di più della somma dei cantieri completati in tempo, e se il metodo scelto da IFEL, dare la parola diretta a chi amministra invece di limitarsi ai numeri aggregati, diventerà uno standard anche per le prossime valutazioni sulla programmazione europea 2028–2034. Fonti * IFEL – Ricomporre visioni di città (scheda della pubblicazione) * IFEL – Online il Rapporto «Ricomporre visioni di città» Francesco Russo

L’ultimo referto della Corte dei conti mostra un Mezzogiorno che realizza i progetti più rapidamente, ma spesso perché dispone di interventi più piccoli e di minori risorse. Tra aree interne, spopolamento e capacità amministrativa, il divario territoriale resta aperto. C’è un paradosso al cuore dell’ultimo referto della Corte dei conti sul Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, delibera n. 12/2026 delle Sezioni riunite in sede di controllo, approvata il 27 maggio 2026, che merita di essere nominato con chiarezza, senza eufemismi tecnocratici. I progetti del PNRR avanzano più velocemente al Sud. Lo dice la Corte stessa: «i progetti procedono più speditamente nel Mezzogiorno, con una durata media inferiore di oltre due mesi (64 giorni) rispetto al dato italiano». Al Nord le durate sono superiori di 40 giorni. Se ci si fermasse qui, si potrebbe leggere il dato come un successo, perfino come una smentita del pregiudizio che vuole il Mezzogiorno condannato al ritardo strutturale. Ma la Corte aggiunge una nota metodologica che ribalta tutto: questa velocità dipende probabilmente dalla «minore dimensione finanziaria dei progetti», non da una maggiore capacità realizzativa. Il Sud corre su cantieri più piccoli. Il Nord rallenta perché costruisce di più. È questa la trappola concettuale che attraversa il rapporto e che nessun comunicato istituzionale ha il coraggio di svelare fino in fondo. IL CLUSTER DELL’ECONOMIA FRAGILE: UN RITRATTO GEOGRAFICO La parte più densa e preziosa della delibera — la Sezione II, dedicata alle “aree interne” — introduce una tassonomia che rompe con la semplificazione del dualismo Nord-Sud e, al tempo stesso, lo conferma, in forma più granulare e spietata. Attraverso un’analisi cluster condotta su 3.834 comuni classificati come “Area Interna” secondo la tassonomia Istat 2021–2027, la Corte individua quattro profili territoriali. Il primo si chiama “Economia fragile”: comuni caratterizzati da condizioni economiche sfavorevoli, deprivazione socio-economica mediamente del 49,5% superiore alla media nazionale, basso tasso di occupazione (54%), copertura degli asili nido al 5%, scarsa presenza di servizi turistici. «I Comuni rientranti in tale gruppo sono localizzati quasi interamente nel Mezzogiorno», scrive la Corte. Su 1.368 comuni classificati in questo cluster, 1.279 sono nel Sud e nelle Isole. Non è un dato marginale: è la mappa della marginalizzazione strutturale del Paese. La Corte costruisce questo apparato analitico innovativo; la lettura per cluster supera il vecchio schema delle macro-ripartizioni e poi lo lascia sospeso, senza che le sue implicazioni politiche vengano tratte con la necessaria radicalità. Noi proviamo a farlo. LA CLAUSOLA DEL 40% E LA SUA ELUSIONE Il PNRR prevedeva, per alcune misure, una riserva del 40% delle risorse a favore del Mezzogiorno. Era un impegno politico significativo, un argine contro il meccanismo ordinario che tende a concentrare le risorse lì dove le strutture di spesa sono già più rodate. La delibera n. 12/2026 registra, quasi di passaggio, che per la misura di efficienza energetica di cinema, teatri e musei (M1C3) i bandi prevedevano una quota del 40% a favore del Mezzogiorno, ma il tetto è stato rispettato solo per il 32,8%, per carenza di candidature idonee dalle Regioni interessate. Qui bisogna soffermarsi. La “carenza di candidature” non è un fatto neutro, non è una libera scelta del territorio. È il riflesso di una capacità amministrativa e progettuale strutturalmente più debole, che a sua volta è l’esito di decenni di sottoinvestimento nei sistemi locali. La clausola del 40% nasce esattamente per compensare questo squilibrio, ma finisce per essere aggirata proprio perché le condizioni di partenza non sono state adeguatamente presidiate. Il risultato è che le risorse destinate a colmare il divario si concentrano dove il divario è minore. LO SPOPOLAMENTO COME TRAPPOLA AUTO-RINFORZANTE Tra i dati più perturbanti della relazione vi è la descrizione del circolo vizioso che governa le aree periferiche: l’assenza dell’asilo nido scoraggia le giovani coppie dal trasferirsi o dal restare, la popolazione fertile si riduce ulteriormente, la domanda potenziale scende ancora, rendendo il servizio ancora meno sostenibile. La Corte chiama questo meccanismo «trappola demografica auto-rinforzante». Non è una metafora: è la dinamica reale di centinaia di comuni del Meridione, dove la copertura degli asili nido è al 5% contro il 19% dei poli urbani. Il PNRR ha stanziato complessivamente circa 21,9 miliardi di fondi PNRR per progetti localizzati nelle aree interne. Ma la distribuzione per Missione rivela una debolezza strutturale: la Missione 3, quella dedicata alle infrastrutture di trasporto, è la più sottodimensionata, con soli 19 progetti per 335 milioni di euro. La ferrovia Salerno-Reggio Calabria ad alta velocità è il solo intervento classificato come “in ritardo” con un grado di criticità di livello alto. COSA CHIEDE QUESTO REFERTO La delibera n. 12/2026 non è un documento di denuncia: è un atto di controllo. Ha il tono pacato e l’architettura argomentativa della magistratura contabile. Ma tra le righe di quella pacatezza si legge un messaggio inequivocabile: il PNRR, nella sua configurazione attuale e nei meccanismi con cui viene attuato, non sta producendo convergenza territoriale. Sta producendo avanzamento, e questo va riconosciuto, ma non riduzione del divario. Il Sud corre su cantieri più piccoli, partecipa meno ai bandi, riceve meno risorse di quelle che gli spetterebbero, abita comuni che la stessa Corte definisce a “economia fragile” e che sono quasi tutti meridionali. Finché queste evidenze non diventano il centro del dibattito politico, non il margine tecnico di una relazione semestrale, il PNRR resterà un’occasione parzialmente mancata. Non è questione di volontà dei singoli comuni o delle singole regioni. È questione di come si costruisce una politica di sviluppo che parta dalle condizioni reali e non presupponga una uniformità che non esiste. FONTI Corte dei conti – Delibera n. 12/SSRRCO/REF/2026, Relazione sullo stato di attuazione del PNRR Art. 7, comma 7, d.l. 31 maggio 2021, n. 77 – Gazzetta Ufficiale Istat – Classificazione dei comuni nelle aree interne 2021–2027 Cerqua, Giannantoni, Zampollo, Mazziotta – The Municipal Administration Quality Index: The Italian case CENSIS – Supporto operativo alla strategia delle aree interne Sistema ReGiS – monitoraggio, rendicontazione e controllo PNRR Struttura di Missione PNRR – Presidenza del Consiglio dei Ministri Francesco Russo