Maria Agostina Cabiddu : riforma legge elettorale, un Mino(ri)tarium con una faccia proporzionale e un corpo maggioritarioL’intervista a Maria Agostina Cabiddu, Professore ordinario di Istituzioni di
diritto pubblico del Politecnico di Milano, sulla riforma della legge
elettorale in discussione alla Camera, registrata nell’ambito della serie di
video interviste di Carteinregola Riforma della Legge elettorale: meno
rappresentanza, meno democrazia a cura di Anna Maria Bianchi, Isabella
Pierantoni e Pietro Spirito
Anna Maria Bianchi
Il disegno di legge governativo, battezzato Stabilicum o Melonellum, intende
modificare profondamente il nostro sistema elettorale: è stata fatta una prima
proposta con prima firma del deputato Bignami, molto avversata dalle
opposizioni, ed è stata poi presentata una nuova versione, il “Bignami bis”.
Una proposta che è stata oggetto di un appello nel quale esprimono
preoccupazioni 140 giuristi e costituzionalisti, tra cui proprio la
professoressa Cabiddu, , che è stata anche audita dalla Commissione Affari
Costituzionali. Quali sono le preoccupazioni e i punti principali messi in
evidenza dall’appello ?
Maria Agostina Cabiddu
I profili critici messi in evidenza da diversi esperti nel corso delle audizioni
parlamentari e ripresi, sinteticamente, nell’appello che è stato sottoscritto
dai costituzionalisti,già più di 150, gli stessi con i quali stiamo
organizzando un evento a Roma a fine giugno, per esprimere la nostra contrarietà
alla riforma nello stesso momento in cui il testo approderà in Aula; un evento
che ci vedrà insieme ai cittadini, alle associazioni e alle forze politiche, che
vorranno aderire e al quale spero voglia partecipare anche Carteinregola
[adesione poi data dalla nostra associazione NDR].
Le criticità riguardano, innanzitutto, il tempo e il metodo seguito per questo
testo di modifica della legge elettorale e, ovviamente, il merito, che vede la
violazione dei principi – di libertà, di personalità e di eguaglianza del voto –
sanciti dall’art. 48 della Costituzione, l’indicazione del candidato Presidente
del Consiglio al momento della presentazione delle liste, l’abnormità del premio
di maggioranza che rischia di mettere a rischio la tenuta complessiva del
sistema.
Va detto che la legge elettorale è una legge ordinaria e non una legge
costituzionale e molto si è discusso sulla scelta dei Costituenti di non
costituzionalizzare – cosa che, invece, oggi ci chiede anche il Consiglio
d’Europa – le regole del gioco, ma è certo che stiamo parlando di una legge
che, – determinando le regole del gioco e i quorum per la formazione degli
organi costituzionali – può definirsi, a tutti gli effetti, una legge
para-costituzionale e, in quanto tale, sottratta alla disponibilità della
maggioranza di turno.
E invece, andando con ordine: il testo è proposto dalla maggioranza e portato
avanti senza la benché minima considerazione delle molte perplessità manifestate
circa la compatibilità della c.d. riforma con i principi costituzionali. In
effetti, anche nel testo emendato, il cosiddetto Bignami-bis, le modifiche
apportate, fra cui l’innalzamento della soglia dal 40% al 42% per ottenere il
premio di maggioranza, non modificano – dal punto di vista che qui interessa –
sostanzialmente nulla, e, anzi, risultano pura operazione di opportunismo
politico.
Quali che siano stati i calcoli (peraltro facilmente intuibili dato il quadro
delle forze politiche in campo) che hanno portato, per es., a “questo”
innalzamento della soglia, la sostanza del provvedimento non cambia: il sistema
proposto conserva e, anzi, per certi versi, aggrava, i vizi messi in luce
nell’appello, a cominciare da quello per cui, contrariamente, agli obiettivi
dichiarati, riassunti nel nomignolo (Stabilicum) subito affibbiato alla
proposta, questa legge elettorale, come è stato osservato da molti, non
garantisce alcuna stabilità di governo. Un conto è, infatti, un accordo
raggiunto intorno a un programma, altro è diverso è costringere partiti e
movimenti nella camicia di forza di coalizioni tenute insieme dall’obiettivo di
conquistare il premio di “governabilità”: il collante del potere potrebbe
bastare – come è bastato, in effetti, finora – a tenere insieme la compagine,
non certo ad assicurare l’unità dell’indirizzo politico. Basta, d’altra parte,
guardare all’attuale maggioranza: quale stabilità esprime in politica estera,
nell’economia, nella concezione della forma di stato? Il/lo/la presidente del
Consiglio può vantarsi di guidare il Governo più longevo della storia
repubblicana (cosa che da sola basterebbe a smontare la “necessità” della
riforma) ma questo non ha niente a che vedere con la (in)capacità di esprimere
una linea politica utile allo sviluppo del Paese, sicché bisognerebbe domandarsi
e domandarle a che cosa questa stabilità è servita e serve.
Dopo trent’anni di leggi elettorali ispirate al dogma della governabilità,
d’altra parte, dovremmo aver tutti capito che questa non può mai andare
disgiunta dalla rappresentanza se non si vuole tradire la Costituzione; la
nostra forma di governo, infatti, mette al centro del sistema il Parlamento,
l’organo rappresentativo del popolo sovrano e del pluralismo ed è il Parlamento
(e non il Capo del Governo, come vorrebbe questo testo) che dà vita
all’esecutivo, chiamato a governare in nome e per conto dello stesso popolo.
La governabilità non è, d’altra parte, un “a priori” desiderabile anche perché
allude, sinistramente, a una condizione passiva, a una soggezione; interessa,
invece, l’obiettivo cui tendere, che non può però essere imposto con forzature
che ignorino le condizioni di contorno: sistema partitico, cultura politica,
storia, condizioni economiche e sociali del paese, etc.
D’altra parte, sono da sempre convinta che, anche per quanto riguarda la
disciplina delle garanzie costituzionali, ovvero i freni e i bilanciamenti che
il Costituente ha stabilito affinché la costituzione possa rimanere presidio di
libertà per tutti, solo una legge elettorale di tipo proporzionale sia in grado
di garantire un loro adeguato funzionamento. Con questo non voglio dire che la
legge elettorale sia immodificabile quanto, piuttosto, che ogni intervento su di
esse debba, consapevolmente e responsabilmente, considerarne l’impatto sulla
tenuta complessiva del sistema.
Il punto è che questa proposta va in senso esattamente opposto ed è evidente che
l’invocata governabilità è puro argomento retorico per arrivare ad altro e, in
particolare, a mettere le mani –oltre che sul Parlamento e sul Governo –, anche
sugli organi di garanzia: Presidente della Repubblica, Corte costituzionale,
Consiglio Superiore della magistratura e Consigli di presidenza delle altre
giurisdizioni, Autorità di regolazione e di vigilanza … insomma: sui pieni
poteri.
Peraltro, come accennato, l’attuale maggioranza è certamente stabile e non si
può seriamente affermare che le difetti il potere, che, sembra, sta esercitando
a tutti i livelli senza particolare rispetto per i limiti; non è detto,
tuttavia, che l’eccesso di forzature, che la c.d. riforma elettorale introduce,
vada nel senso di rafforzare questa stabilità e non piuttosto in quello di
indebolirla, sicché non è detto che la coalizione forzosa (specie se troppo
“variopinta”), una volta che si sia appropriata dell’esorbitante premio di
maggioranza, non deflagri alla prima curva; né tantomeno è detto che alla Camera
e al Senato (dato il diverso criterio di ripartizione dei seggi) ci sia la
stessa maggioranza.
Questo è allora un nodo: l’unità di indirizzo politico o, se si vuole, la
capacità di governo, può essere garantita, a mio avviso, solo dall’accordo fra
le forze politiche, che – all’esito delle elezioni – condividono un programma di
governo, costruito sulla base di quanto dalle stesse presentato e “promesso” in
campagna elettorale.
Il termine Stabilicum non mi sembra dunque quello più appropriato per questo
testo, non solo perché accede acriticamente alla bandiera sventolata da chi lo
sostiene, come se davvero ci fosse l’esigenza di un rafforzamento e di una
stabilizzazione dell’esecutivo, ma anche e soprattutto perché in tal modo
distrae l’attenzione da quel che, invece, realmente, lo caratterizza, ovvero la
trasformazione di un minoranza di voti in una maggioranza di seggi, capace di
prendersi tutto.
Per questo lo chiamerei piuttosto sistema minoritario o, per usare il latinetto
che piace a giuristi e politologi, Mino(ri)tarium, termine che richiama la
mostruosa creatura della mitologia greca. In effetti, anche qui siamo di fronte
a un mostro (giuridico), che si presenta con una faccia proporzionale,
vistosamente truccata con liste bloccate e pluricandidature, cui corrisponde un
corpo pelosamente maggioritario, con un ricco premio di “governabilità” fatto di
70 deputati e 35 senatori: un sesto dei parlamentari imposti con la “lista
nazionale”, il listone (dico: listone) dei “fedelissimi”.
Dunque, non Stabilicum ma Minoritarium perché, appunto, siamo di fronte a un
meccanismo talmente abnorme da far impallidire persino la cosiddetta «legge
truffa» (l. 148/1953), così chiamata perché consegnava alla lista o coalizione
di liste che avesse raggiunto il 50% +1 (n.b.: maggioranza assoluta) il 64,4%
dei seggi, mentre qui un premio analogo potrà essere assegnato a chi raggiungerà
il 42% dei consensi, soglia che – rapportata all’odierna affluenza – richiama
piuttosto il R.D. n. 2444 del 1923 (c.d. Legge Acerbo), il sistema elettorale
maggioritario approvato dal Parlamento durante il primo governo Mussolini, che
prevedeva l’assegnazione di 2/3 dei seggi alla lista di candidati che avesse
ottenuto la maggioranza relativa del 25% dei voti validi a livello nazionale.
Sembra il caso di ricordare che, nel 1953, alla legge Scelba si era opposto, con
un veemente discorso parlamentare, il missino Giorgio Almirante, che aveva
denunciato il fatto che, con quel premio, il voto a un partito di maggioranza
avrebbe finito per valere il doppio di quello dato a un partito d’opposizione,
così violando immediatamente il principio costituzionale dell’eguaglianza del
voto. Oggi, i discendenti politici di Almirante sono al governo e propongono una
legge che, prevedendo liste bloccate, pluricandidature e astrusi meccanismi di
assegnazione dei seggi relativi alla parte proporzionale (con seggi
“eccedentari” e “deficitari”, per cui, ad es., i voti espressi dagli elettori in
una circoscrizione possono servire a eleggere candidati in un’altra
circoscrizione), tolgono agli elettori – per affidarla alle segreterie dei
partiti – ogni possibilità di scelta, con buona pace, non solo del principio di
eguaglianza ma anche dei principi di libertà e personalità del voto.
Non solo, come accennato, con quel premio, la maggioranza potrebbe occupare
“totalitariamente” le istituzioni e, in particolare, quelle di garanzia,
avvicinandosi persino ad avere quella maggioranza che serve per modificare in
solitudine la Costituzione: un rischio inaccettabile, che va scongiurato ad ogni
costo, non solo con l’opposizione parlamentare ma anche con la mobilitazione
popolare, esattamente come si è fatto per il referendum sulla giustizia.
Anna Maria Bianchi
È proprio quello che cercheremo di fare. Nella sua audizione alla Commissione
Affari Costituzionali mette in evidenza il tempo declinato in vari aspetti: sia
per l’anomalia italiana, che nel giro di qualche decennio, ha visto cambiare il
sistema elettorale più volte e in alcuni casi con leggi poi dichiarate
incostituzionali; sia per il varo di una riforma elettorale a meno di un anno
dalla scadenza della legislatura, sia la mancanza di tempo per la Corte
Costituzionale di intervenire se fossero confermati i profili di
incostituzionalità.
Maria Agostina Cabiddu
Il tempo è, di per sé, un fatto naturale che può acquistare rilevanza giuridica.
Per quanto riguarda il nostro tema, per es, non è senza rilievo il momento in
cui il testo è stato presentato e verosimilmente sarà approvato. A tal
proposito, la Commissione di Venezia, (Commissione europea per la Democrazia
attraverso il Diritto), organo consultivo del Consiglio d’Europa, ci ha detto
che “per garantire l’effettiva attuazione della democrazia e dello Stato di
diritto, gli Stati democratici non devono intervenire a modificare le regole
sull’eleggibilità, inclusa la questione della presentazione dei candidati,
nell’anno precedente alle elezioni per non compromettere la stabilità della
legislazione elettorale e il diritto a un voto informato e consapevole”.
La stessa Commissione, come accennato, ci ha anche chiesto di
costituzionalizzare la legge elettorale. Ora, io non so se, in assoluto, sia un
bene o un male mettere in Costituzione la legge elettorale; certo i nostri
costituenti non hanno esplicitato la loro scelta al riguardo e tuttavia la
disciplina delle garanzie costituzionali (dai limiti alla revisione ai quorum
stabiliti per la formazione degli organi di garanzia: Presidente della
Repubblica, Corte costituzionale, Consiglio Superiore della magistratura e
Consigli di presidenza delle altre giurisdizioni, Autorità di regolazione e di
vigilanza, etc.) presuppone, all’evidenza, una legge di tipo proporzionale.
Anche qui: lo avevamo capito da tempo e sembra ribadirlo ad ogni buon fine la
Commissione di Venezia: se proprio si ritiene di mettere mano alle regole del
gioco, occorre prima “sminare” il campo delle garanzie costituzionali,
intervenendo sui quorum o, quantomeno, convenendo su rigorosi patti
“para-sociali” (meglio, paracostituzionali come sono le leggi elettorali), che
impediscano alla maggioranza di impadronirsi dei pieni poteri e, dunque, della
Costituzione: i governi anche quelli “stabili” sono a tempo; la Costituzione e
le regole istituzionali sono tendenzialmente vocate, come diceva il mio
professore, alla “perennità” e per questo non dovrebbero essere esposte al
volontarismo della maggioranza di turno.
Insomma, non c’è scritto espressamente in Costituzione ma è sottinteso che, data
la disciplina delle garanzie costituzionali, la legge elettorale che i
Costituenti avevano immaginato per il nostro sistema rappresentativo era e deve
essere di tipo proporzionale. Poi, come sappiamo, è partita la sbornia del
maggioritario.
Tuttavia, per tornare alla questione “tempo”, una cosa è certa: quale che sia il
sistema scelto, non si cambiano le regole quando il gioco iniziato e noi siamo
già in campagna elettorale e qualcuno, sulla base di calcoli e proiezioni, ha
evidentemente capito che il cd Rosatellum, questa volta, potrebbe non andare a
proprio vantaggio, sicché conviene cambiare la legge.
Il punto è che le regole istituzionali si fanno, come giustamente insiste
Zagrebelsky, “quando i popoli sono sobri a valere per quando saranno ubriachi”
e, in campagna elettorale, si è, certamente, tutti un po’ ubriachi.
Peraltro, il tempo qui rileva, dato che si maneggia una materia così delicata e
incandescente, anche sotto il profilo della certezza del diritto e della
procedura.
Al di là del principio dell’“anno elettorale”, la costruzione delle regole
istituzionali esige prudenza, ponderazione e, appunto, tempo: tempo per far
sedimentare le leggi vigenti e verificarne le obiettive criticità, ma anche
tempo per discutere e condividere le modifiche e questo non perché l’attuale
legge sia esente da profili di illegittimità (io, personalmente, avevo lavorato
con l’avvocato Felice Besostri per portare il Rosatellum di fronte alla Corte
costituzionale) ma perché, appunto, occorre evitare che la fretta e il calcolo
congiunturale prendano il sopravvento.
Un altro profilo temporale riguarda il numero di leggi elettorali che si sono
avvicendate nel corso della c.d. seconda Repubblica: fino al 1993 siamo sempre
andati a votare con un sistema di tipo proporzionale. Dal ’93, in questa materia
(e non solo) ci siamo sbizzarriti o forse “imbizzarriti”. Abrogata parzialmente,
con il referendum sulla legge elettorale per il Senato, si è aperta la strada
all’approvazione delle leggi 4 agosto n. 276 e 277 del 1993, il cd. Mattarellum
(che introduceva, per la prima volta in periodo repubblicano, un sistema misto,
con il 75% dei seggi assegnato in collegi uninominali), presto seguita dalla
legge elettorale per le regioni (il c.d. “Tatarellum”), quindi dalla legge 21
dicembre 2005, n. 270 (il “Porcellum”, sistema elettorale proporzionale con
premio di maggioranza e liste bloccate in vigore in Italia dal 2005 al 2013,
utilizzato per le elezioni politiche del 2006, 2008 e 2013 e dichiarato
parzialmente illegittimo dalla Corte) e ancora dalla legge 6 maggio 2015, n. 52
(l’“Italicum”, proporzionale con premio di maggioranza e ballottaggio tra le due
liste più votate qualora nessuna avesse ottenuto il 40%), parzialmente annullata
dalla Corte e ulteriormente incisa dall’attuale legge n. 165/2017 (“Rosatellum”)
e basterebbe questo elenco a segnalare la gravità del tema, tanto più se si
considera che ben due di tali leggi sono state nel frattempo dichiarate
costituzionalmente illegittime dalla Corte, con una delle quali (il Porcellum)
abbiamo avuto tre parlamenti eletti con regole successivamente dichiarate
costituzionalmente illegittime, l’altra invece (l’Italicum) dichiarata
illegittima prima ancora di essere applicata.
Il punto è che, a differenza di altri ordinamenti, il nostro non prevede
l’accesso diretto alla Corte, sicché occorre percorrere la strada del giudizio
incidentale e, se siamo troppo sotto elezioni, non è detto che si abbia il tempo
per arrivare alla Corte costituzionale. Se davvero si intende approvare il testo
con questo ritmo incalzante entro l’estate, non sarà facile arrivare per tempo
di fronte alla Corte e tuttavia potrebbe non essere impossibile, date le recenti
aperture in tal senso.
In ogni caso, due sono le possibilità: se si arriva troppo tardi di fronte alla
Corte costituzionale, si rischia di avere, come è accaduto, nel caso del
Porcellum, una dichiarazione di incostituzionalità della legge elettorale
successiva all’elezione delle camere, con dunque uno stigma di illegittimità sul
Parlamento emerso dalle elezioni.
Se invece si arrivasse alla Corte prima delle elezioni, come con l’Italicum,
l’effetto sarà quello di consegnare al giudice costituzionale la definitiva
conformazione della legge elettorale, con buona pace del primato del Parlamento.
Qui prodest? Legittimo pensare che dietro tutto questo lavorìo sulla legge
elettorale, questo continuo macinare acqua, ci sia, per così dire, l’azzardo del
baro, che sa che, se il colpo riesce, la vittoria arriverà prima che il trucco
(cioè l’eventuale illegittimità costituzionale della legge) sia svelato, data la
mancanza di un controllo preventivo da parte della Corte, data anche la
riluttanza, da parte del Presidente della Repubblica, ad andare oltre la moral
suasion per utilizzare in modo più incisivo gli strumenti e i poteri connessi
alla promulgazione.
Non ci si può allora lamentare del fatto che gli elettori non vadano a votare,
dal momento che si fa di tutto per allontanarli dalle urne: continue modifiche a
vantaggio del riformatore di turno, alchimie, trucchi e trappole, che rendono
impossibile (talvolta persino a chi lo ha pensato) comprendere quale sarà
l’esito del voto, laddove proprio la legge che determina la composizione
dell’organo rappresentativo dovrebbe essere quanto più possibile chiara e
intelleggibile anche dal comune cittadino.
Pietro Spirito
Io vorrei partire da un punto sul premio di maggioranza. Non le pare necessario
anche mettere un altro paletto legato alla partecipazione al voto? Con una fase
calante di partecipazione al voto si rischia di dare il premio al 42% di un
corpo elettorale, che magari è sceso complessivamente al 60% degli aventi
diritto. Andrebbe messo un paletto, per esempio se l’affluenza al voto scende
sotto l’80% il premio non può essere attribuito.
Il secondo punto, anche questo molto delicato, è l’indicazione del premier,
altro elemento molto grave, perché siamo di fronte a una forzatura dello
strumento. Invece di fare il premierato, con una legge costituzionale, si fa una
ordinaria legge elettorale che allude al premierato, la legge non può alludere.
Maria Agostina Cabiddu
La domanda tocca due punti sensibilissimi. Circa la scarsa affluenza, confesso
che da tempo nutro il sospetto che il manovratore”, più che considerarla un
problema, tutto sommato, ragioni secondo la logica del “meno siamo, meglio
stiamo”, dove i meno – ai quali si fa attenzione – sono evidentemente gli
affezionati, i fedelissimi, che non si curano dell’interesse generale ma
esclusivamente del proprio “particulare” proprio e di quello del partito di
riferimento.
Naturalmente, la scarsa affluenza aggrava le criticità cui si è accennato e, in
particolare, l’abnormità del premio, rendendo ulteriormente pericoloso per la
qualità della vita democratica il Minoritarium, quel mostro che, pesando
diversamente e illegittimamente i voti, trasforma una loro minoranza in
maggioranza di seggi.
In questo quadro, una condizione come quella per cui se non si raggiunge una
certa soglia di partecipazione al voto il premio non scatta sarebbe dunque più
che opportuna non solo per calmierare il premio, spalmandone l’effetto su una
più adeguata platea di consensi, ma anche per rispondere alla domanda di
partecipazione dei cittadini, mortificata da incomprensibili meccanismi
elettorali. Quando, infatti, gli elettori capiscono che il voto di ciascuno
conta non vi rinunciano. L’hanno dimostrato anche da ultimo nel caso del
referendum: i cittadini sono andati a votare, con un’affluenza per qualcuno
sorprendente, non solo per la posta in gioco ma anche perché era chiaro che, nel
caso del referendum costituzionale, il voto di ciascuno poteva fare la
differenza.
Non così accade se il voto, quale che sia, viene “dopato” da liste bloccate,
pluricandidature, seggi eccedentari e deficitari, premi di maggioranza
esorbitanti, con l’effetto di fomentare la fuga di molti dalle urne e di
aggravare ulteriormente la sperequazione nell’attribuzione dei seggi.
Aggiungo anche che, nel testo in discussione, non c’è, nonostante l’art. 51
Cost., nessuna norma che garantisca effettivamente la parità di genere, non
bastando a tale scopo l’alternanza uomo-donna nell’ordine delle candidature, che
ben potrebbe essere ignorata nella composizione delle liste bloccate.
Dunque, che fare? Certo l’idea di far scattare il premio solo al raggiungimento
di una determinata soglia di partecipazione al voto è senza dubbio una regola
interessante in una prospettiva di emendamenti.
Io, però, continuo a ritenere che il testo della riforma sia, nel suo complesso,
inemendabile: troppi dubbi (per non dire certezze) di incostituzionalità, troppe
forzature come quella a cui abbiamo finora accennato solo incidentalmente, circa
l’obbligo (pena l’inammissibilità della lista) al momento del deposito del
contrassegno, dell’indicazione del candidato che verrà proposto dalla lista o
coalizione al presidente della Repubblica come Presidente del Consiglio: una
sorta di premierato di fatto, che incide non solo sui poteri del Presidente
della Repubblica ma anche sulla la forma di governo parlamentare sancita dalla
nostra Costituzione … uno schiaffo al Presidente della Repubblica e uno al
Parlamento, come in un estremo tentativo di accentramento di poteri in capo (è
il caso di dire) a uno/a solo/a, ignorando pluralismo, freni e bilanciamenti,
che caratterizzano la nostra democrazia. Peraltro, non sono la sola a ritenere
che questa ennesima “riforma” elettorale sia inaccettabile. Lo pensano anche gli
oltre 150 costituzionalisti che hanno sottoscritto l’appello da cui siamo
partiti e al quale hanno aderito altri giuristi, opinionisti e migliaia di
cittadini. Abbiamo, con questo appello, voluto dare un segnale e ne daremo un
altro, martedì 30 giugno, con l’evento romano con cui vogliamo aprire la
campagna di mobilitazione nel Paese: vogliamo fermare il Minoritarium e uscire
dal labirinto della demagogia: i principi costituzionali saranno il nostro filo
d’Arianna.
Anna Maria Bianchi
Noi come Carteinregola daremo certamente adesione e rilanceremo il più
possibile questa iniziativa. Continueremo a seguire tutto l’iter del processo
legislativo e della discussione che si svolgerà dentro e fuori del Parlamento.
Intervista registrata il 10 giugno 2026
